3月12日，國務院印發(fā)《關于授權和委托用地審批權的決定（國發(fā)〔2020〕4號）》（以下簡稱決定）。《決定》發(fā)布后，引起社會強烈關注。本文整合了中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、長江學者特聘教授、著名土地問題專家嚴金明以及中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵兩位專家學者對《決定》的解讀。

《決定》主要涉及兩方面內容，一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準；二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。另外，《決定》特別強調各省級單位政府要嚴格審查涉及永久基本農田等特殊用地的占用，要切實保護耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地。

《決定》文件在后疫情時期如何推進經(jīng)濟增長，帶動經(jīng)濟社會全面發(fā)展，發(fā)掘經(jīng)濟活躍地區(qū)的增長潛力等方面釋放出重要的政策信號。

01、“放權”而非“放松”——嚴金明

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、長江學者特聘教授、著名土地問題專家嚴金明對《決定》從政策背景、政策目標、政策原則、政策試點及政策實施五個方面進行了解讀。

一、政策背景：“變”和“放”

《決定》立足世情、國情的深刻變化，貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，呼應新修改的《土地管理法》，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權。

以“變”迎接戰(zhàn)略機遇期。我國正處于百年未有之大變局的歷史進程中，國內外形勢正發(fā)生著深刻復雜的變化，我們面臨的發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)前所未有。當前，我們需要緊緊抓住戰(zhàn)略機遇期，改善營商環(huán)境，轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地政策自然而然需要適應這種國內外客觀形勢的變化，為全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化提供更好更快的支撐保障。

以“放”促進“放管服”改革。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升的要求日益迫切，我國“放管服”改革也進入深化拓展期，自然資源管理推進簡政放權正是應時之需，從注重審批向完善監(jiān)管和提供優(yōu)質服務轉變，以便進一步從微觀管理事務中解脫出來，更多地向戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性延伸。因此，中央政府授權和委托省級政府用地審批權的改革也是順勢而為，以實現(xiàn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代要求。

二、政策目標：“增效”而非“增量”

實際上，《決定》對相關審批權下放旨在“增效”。通過下放相關建設用地審批權，給省級地方政府更多的自主權，使其能夠因地制宜、因情施策，破解項目用地“落地難”、和“落地慢”問題，賦予地方政府更大的權利自主調整土地利用空間布局，從而提高審批效率、項目落地效率和土地利用效率，讓項目落地速度滿足社會經(jīng)濟發(fā)展要求，進而滿足改善營商環(huán)境、服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高基礎設施保障等用地需求，同時也有利于解決農村建設項目落地、通過“增減掛鉤”倒逼解決農村土地利用低效浪費等問題，助推鄉(xiāng)村振興的進一步實現(xiàn)。

然而，“增效”并非“增量”，《決定》并未對建設用地規(guī)模“松綁”。《決定》對建設用地審批權的下放，是由于地區(qū)發(fā)展較快對土地審批速度要求提升，因而建設用地審批放權重在“布局”調整，目的是提高“效率”，而非建設用地規(guī)模“增量”，并未對建設用地規(guī)模“松綁”。當前部分媒體對《決定》的解讀頗多偏誤，認為《決定》“增加了各省及直轄市、省會城市等建設用地規(guī)模”“三大核心城市群、成渝都市圈建設用地指標數(shù)量增加”“土地供應將進入‘大寬松’時代”等的觀點都是對《決定》內容的錯誤解讀。實際上，未來在各級國土空間規(guī)劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖“存量”，控“增量”，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

三、政策原則：“放權”而非“放松”

客觀上講這次放權力度確實較大。永久基本農田以外的農用地轉用審批全部下放國務院授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，同時部分地區(qū)率先獲得了以往只能經(jīng)過國務院審批的“基本農田”用途調整的權力的試點。然而，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策沒有改變，對于土地管理的要求并沒有放松。

對于十分珍惜、合理利用土地的原則沒有放松。賦予省級人民政府更大用地自主權，實質上壓實省級政府責任，本質上還是要讓地盡其用、地盡其利，促進最為科學合理的土地利用，服務最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，例如重大基礎設施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛(wèi)生應急等公共事業(yè)用地需求，而非一部分媒體解讀的“為房地產(chǎn)用地松綁”。

最嚴格的耕地保護制度和堅決守住耕地保護紅線的要求沒有放松。決定要求委托試點省份自然資源主管部門必須遵循嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地的原則，按照法律政策規(guī)定及審查標準規(guī)范進行用地審查。按照持續(xù)加強改進最嚴格的耕地保護制度的要求，牢固樹立耕地數(shù)量、質量、生態(tài)三位一體保護理念，持續(xù)推進改革創(chuàng)新，著力建立規(guī)則明晰、嚴保嚴管、動態(tài)監(jiān)管、責任追究的耕地保護監(jiān)督機制，堅決守住耕地保護紅線。

對于國土空間規(guī)劃和空間用途管制的未來執(zhí)行并沒有放松。首先，三條紅線沒有放松，用途管制的要求并沒有放松。生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，仍然是我國調整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的三條紅線。其次，規(guī)劃建設用地總量調控沒有放松。當前，仍然從嚴從緊控制建設用地總量。如北京實行減量發(fā)展，嚴守建設用地規(guī)模底線，至2035年城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模實現(xiàn)減量發(fā)展。上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的“五量”調控思路，為城市通過轉變土地利用方式促進城市發(fā)展轉型進行探索。

四、政策試點：“接得住”也要“管得好”

本次用地審批權改革確定的首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。為何會選擇以上八個地區(qū)作為試點省份？首要原因在于，試點地區(qū)有迫切的改革需求，項目落地速度與經(jīng)濟發(fā)展速度匹配訴求較高。八個省份大多為經(jīng)濟社會發(fā)展速度較快省份，人地矛盾較為突出，需求變化較快且資源環(huán)境承載壓力較大，部分項目落地速度難以滿足現(xiàn)實要求，改革后，這些地區(qū)有自主審批權限，有利于其調整農用地轉用和項目落地節(jié)奏，可以根據(jù)形勢變化及時調整用地計劃和布局，進一步優(yōu)化土地利用的空間布局和數(shù)量結構。

其次，試點地區(qū)基礎條件較為突出。試點地區(qū)大多數(shù)經(jīng)濟基礎較好，產(chǎn)業(yè)結構較為完善，能夠有效為改革的順利開展、服務的后續(xù)評估、監(jiān)管的多維落實提供組織、資金、技術等各個方面的保障，同時，試點地區(qū)不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段性也方便觀察本次改革對土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會變化的沖擊影響。

最后，本次試點也是對試點地區(qū)治理能力的一次大考。改革過程中深層次的矛盾、問題和風險可能將在各個地區(qū)顯露，如何落實省級政府責任、調整審批節(jié)奏、把握審批要求、動態(tài)協(xié)調土地利用布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地、確保實現(xiàn)耕地占補平衡、實現(xiàn)自我審查和監(jiān)管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，對當?shù)卣砸彩蔷薮蟮目简灐?/p>

五、政策實施：“應對風險”和“加強監(jiān)管”

當然，任何政策的認知、擴散和實施都可能面臨諸多風險：首先，農用地轉為建設用地審批權利的下放，會不會在短期內造成城市周邊耕地占用速度加快，影響到耕地占補平衡“占一補一”、“占優(yōu)補優(yōu)”和“占水田補水田”的具體落實，在一定程度上加劇占而不補、占優(yōu)補劣的出現(xiàn)？其次，審批權限下放會不會被社會誤讀為“集約節(jié)約利用不可行”“鼓勵省級中心城市擴張”“鼓勵土地財政”“鼓勵房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，從而影響城市特別是省級中心城市在土地利用政策執(zhí)行上擯棄“集約節(jié)約”的思路、回到“蔓延擴張”的老路？最后，在新增建設用地指標規(guī)模限定的情況下，地方政府會不會通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策獲取周轉指標，由此催生過度減少農村建設用地、農民被迫上樓等侵害農民權利的行為？這些都需要密切關注和進行政策實施過程的評估。

因此，政策的實施必須要以嚴格的引導規(guī)范和督查監(jiān)管為基礎。首先，自然資源部要加強對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質量和效率；其次，要利用信息平臺建立規(guī)范、公開、透明的項目審批監(jiān)管機制，加緊制定完善負面清單、權力清單、責任清單，防止尋租行為發(fā)生，落實審批權責，將審批違規(guī)納入官員績效考核機制，建立嚴格規(guī)范地方政府審批權行使；同時，針對權限下放可能導致的具體問題配套針對性的督查和監(jiān)管措施，建立農用地“數(shù)量+質量”的雙重農地評價和監(jiān)督體系，確保占補平衡政策嚴格落實，持續(xù)強化國土督查對閑置低效土地問題的關注，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時督促糾正；最后，要進一步關注農民權利保護，結合各類社會監(jiān)督機制監(jiān)督政府行為，切實保障農民利益不受侵犯。

02、文件釋放的信號

《決定》體現(xiàn)出建設用地管理權限的下放已邁出了重要一步。也就是說，過去對建設用地實行了二十多年的國家計劃管理，現(xiàn)在可以通過試點，從剛性審批制度改為相對柔性的指導性管理制度。

這一變化的意義在于，省一級政府在促進經(jīng)濟發(fā)展和調整年度用地供應計劃上有了更大的自主權，為地方通過建設用地資源的再配置，激活經(jīng)濟發(fā)展，提供了重要的發(fā)展動力。

下放審批權限是改革過去計劃經(jīng)濟管理體制的大趨勢，所以自然資源部推進的這項改革，也符合國家在未來土地管理制度上要相應深化的改革內容之一。

首先選擇從審批環(huán)節(jié)上突破，就是將已經(jīng)明確的用地規(guī)劃范圍之內的事情，下放到省一級政府，應該沒有太大的影響。但是在基本農田和耕地調整規(guī)模這兩個方面，只是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)試點，則說明要采取因地制宜、分類指導的策略，鼓勵優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展，釋放發(fā)展?jié)摿Γ瑫r提供約束條件，先試點一年。

而對于試圖利用增加建設用地繼續(xù)發(fā)展房地產(chǎn)的一些省份和地區(qū)，可能還是要嚴格控制用地規(guī)模和強化管理程序，防止推動新一輪的房地產(chǎn)熱。

穩(wěn)步推進用地審批制度改革，需要進一步提高認識的是，國家對基本農田保護和嚴格控制耕地占用的基本方針不變；從粗放型城市化發(fā)展模式向集約型模式轉變的戰(zhàn)略目標不變；積極利用存量建設用地資源，更加有效利用土地資源帶動經(jīng)濟增長的要求不變；注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，防止過度依賴房地產(chǎn)發(fā)展的政策導向不變。

這些政策信號在文件里以不同的表達方式明確提出，說明總體上政策方針的基本思路是顯而易見的。

此時發(fā)布這個文件說明這項政策的出臺已經(jīng)醞釀一段時間了，而不是即興之作。同時也對后疫情時期如何推進經(jīng)濟增長，帶動經(jīng)濟社會全面發(fā)展，迅速恢復災后經(jīng)濟，發(fā)揮經(jīng)濟活躍地區(qū)的增長潛力等方面，釋放出重要的政策信號，中央有決心通過各項政策的實施，特別是對中國特色用地制度的政策變化，打出有效的組合拳。

不能過度理解

值得注意的是，對于這項政策的變化，不能給予過度理解。

有的文章將文件解讀為有利于未來發(fā)展幾千萬人的大城市，我從這項政策中看不出有任何這種征兆。因為給經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)省市的政策措施，不等于一定是促進超大城市的發(fā)展，因為一些直轄市仍然面臨著如何疏解主城區(qū)城市功能的困擾。

對于經(jīng)濟發(fā)達省份的城市群來說，更要注重的是如何實現(xiàn)不同規(guī)模城市的協(xié)調發(fā)展，按照市場化規(guī)律實現(xiàn)合理分工。對于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，促進中心城市的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大，也有示范性意義。

特別要說明的是，按照以往的土地指標供給，其實是最有利于各類中心城市發(fā)展的。因為幾乎所有省會城市都會通過自己的行政等級優(yōu)勢來截留用地指標擴張中心城市規(guī)模。這種行政等級管理體制下的土地計劃指標的分配，在一定程度上是反市場運行的，實際上也導致高等級城市和一些號稱達到一定規(guī)模的省會城市，成為了土地粗放利用和以房地產(chǎn)發(fā)展為導向的典型。

而這次文件選擇的試點省份和城市，其中很大一部分產(chǎn)業(yè)空間并不在中心城市，而是在都市圈周邊的中小城市和特大鎮(zhèn)，無論是珠三角還是長三角，基本都是如此。因此把這次政策變化誤讀為支持所謂中心城市的發(fā)展，其實是忽視了中國城市發(fā)展在不同地區(qū)的不同模式，也忽視了中國要素集聚過程中的等級化城市管理的體制特點。

期待一小步后的一大步

雖然自然資源部推出了用地審批和管理權限下放的改革，是土地管理制度改革邁出的一小步，但是在地方發(fā)展實踐中，可能還是會利用這些權限下放相應進行更多的積極探索。

例如，省一級在不突破總體規(guī)劃和用地要求的基礎上，是否推進更多的改革？是否允許在集體建設用地上進行更多形式的探索改革？

中國四十年改革歷程中取得的最重要經(jīng)驗，不都是上級政府出臺的各種宏觀經(jīng)濟政策，其實在改革開放初期，大多成功經(jīng)驗來自于地方的各類積極探索，有的探索甚至在最微觀的層面。

所以，中央有關部門提出的下放審批權限，是深化改革邁出的一個重要步伐。但是我們仍不能忽視如何給與更多的政策空間，即使不是涉及審批和管理權限的問題，或者是淡化審批和管理權限的問題，而且也不影響耕地保護和土地集約利用。各級基層政府在土地利用方面可能還會有更多的探索空間。

從實踐中可以看到，土地粗放利用最典型的案例肯定不是在最基層政府。反而是基層政府和一些村莊在土地利用上采取了最集約的模式。因為集體建設用地資源是極其有限的，大量集體建設用地是村民集體所有的，當資源有限且土地與自己權益有直接關系的時候，才最有可能實現(xiàn)土地集約利用。可以看到城市各類開發(fā)區(qū)和新區(qū)，實施的皆是豪華鋪張的用地模式。可是我們到珠三角和長三角工業(yè)最發(fā)達、最集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，根本看不到豪華的廣場、寬闊的馬路和極為奢侈的生態(tài)空間。因為基層的土地是最稀缺的資源，還要貢獻出幾乎所有持續(xù)增長的公共收益，所以他們不可能實行土地粗放利用的模式。

而只有計劃下達的土地指標可以通過行政手段集中在某一個等級的城市空間內時，因為上級下達的土地指標來得太容易時，才有可能被粗放利用，這也是目前中國各類城市用地的一個重要規(guī)律。

中國人口有14億多，未來發(fā)展對建設用地的需求還在上升。但是建設用地空間分布卻極不平衡。由于人口激增，城市發(fā)展的用地需求在不斷上升，未來隨著城市化水平的提高，大量農村人口還要進入城市，城市用地需求增加是一個不得不面對的現(xiàn)實問題。雖然農村常住人口占總人口比重不到40%，但是農村建設用地不僅沒有減少，而且在城市化水平大幅度提高的同時，農村建設用地占用也在持續(xù)增加，從20年前的17萬平方公里增加到現(xiàn)在的19萬平方公里。兩邊占地現(xiàn)象都十分突出，原因在于我們原有的土地管理模式出現(xiàn)了問題。

在強調耕地保護最嚴厲的時代，卻出現(xiàn)了土地粗放型的發(fā)展模式，也出現(xiàn)了農村人口大量流出的同時還在新增大量農村建設用地。不得不思考，土地問題到底出現(xiàn)在哪里，難道我們不需要去面對剛性的土地占用問題？不需要改革現(xiàn)有的土地管理體制問題？等等。

我們寄希望于這次土地審批和管理權限下放帶來的深化改革的一小步，引領著未來土地管理制度改革的一大步。畢竟疫情過后，需要迅速恢復經(jīng)濟，需要利用城市化優(yōu)勢重新解決增長潛力的問題，而其中土地管理制度改革可釋放的潛力和活力，仍是我們必須要面對的未來。