章林曉

2013年，地方在土地出讓金上可說賺了個“盆滿缽盈”，然而，國家發改委有關負責人最近在答記者問時卻提到，允許平臺公司通過發行債券用于“借新還舊”。這提醒土地財政的結構調整或許已到了刻不容緩的時候。

“借新還舊”是一種特殊的貸款形式，指的是貸款到期(包括展期后到期)后未歸還，又重新貸款用于歸還全部或部分原貸款的借貸行為。借新還舊并不意味著償債壓力的緩解，往往只是將償債的壓力往后推遲而已。

對平臺公司而言，借新還舊并非今日新鮮事。2011年，審計署曾對全國省市縣三級地方債務進行審計，涉及融資平臺公司6576個，其中：358家存在借新還舊，借新還舊率平均為55.20%；148家存在逾期債務，逾期債務率平均為16.26%。

盡管審計署2011年第35號《全國地方政府性債務審計結果》指出了平臺公司數量多，債務規模大，部分存在管理不規范、盈利能力較弱等問題，并提出了繼續清理規范平臺公司的審計建議，不過，平臺公司的借新還舊并沒因此而銷聲匿跡。

2013年年中，國際評級機構穆迪曾以中國388家城投公司為樣本進行了分析，稱：“只有53%的樣本公司可以依靠自身財力償還估測的2013年利息和到期債務本金。”這就是說，這388家城投公司，有近半數需“借新還舊”過日子。

2013年12月30日，審計署發布的2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》雖然沒有披露平臺公司借新還舊情況，但公開了地方政府負有償還責任債務的借新還舊率情況，并證實了地方債務增長較快的事實。

截至2012 年底，有2 個省級、31 個市級、29 個縣級、148 個鄉鎮2012 年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%。截至2013年6月底，地方政府債務總額為17.89萬億元，較2010年底增長66.93%，年均增長22.75%。

雖然如審計署新聞發言人所言，與一些國家政府債務主要用于消費性支出，缺乏自償性特點不同，我國政府性債務主要用于經濟社會發展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應資產和收入作為償債保障，但問題在于這個償債保障并非可以高枕無憂。

地方財政是名副其實的土地財政。不論是審計署2011年的地方債審計，還是2013年的審計，審計結果都提及了地方債務對土地出讓收入的依賴程度較高問題。現在的麻煩就在于，在2013年土地出讓金“大豐收”背景下，平臺公司依然需要借新還舊。

麻煩更在于，2012年，中國m2/gdp之比已高達1.88倍，這意味著1元錢的貨幣供應，只能拉動五角三分的gdp。在資金使用效率如此低下的背景下，如果失去土地財政支撐，政府債務形成的建設項目，其未來的現金流和利潤能否支撐得起償債壓力？

土地財政的“路徑依賴”，在短期內不可能輕易擺脫，甚至還有可能面臨更大壓力。當前，土地財政的最大危害，并不在于地方在土地上“賺了錢”，而在于地方在土地上“送了錢”，在于土地財政上嚴重的“緊”“松” 不公平。

工業用地價格低廉，可以說是眾所周知。雖然2009年5月國土部《關于調整工業用地出讓最低價標準實施政策的通知》規定，工業用地擬定的出讓底價應按不低于實際各項成本費用之和的原則確定，但在許多地方的執行中實際并非如此。

商業用地成交價格，雖然看上去不低甚至很高，但與工業用地一樣由于招商引資的需要，在高地價背后往往有著各種名目的財政獎勵資金返還，地方政府有時也是賠錢的。這也是當前一些地方營業員比顧客多，但商貿綜合體依然層出不窮冒出的奧秘之一。

工業用地成交價格遠低于各項成本費用之和，商業用地成交價格雖然很高但背后獎勵返還給企業的也多，土地財政真正賺錢的主要靠居住用地，這就是土地財政表面風光無限賺了個“盆滿缽盈”，實際仍需“借新還舊”的根本原因。

地方債務增速驚人，從土地財政角度分析，與土地財政“緊”“松” 不公平密切相關。土地財政僅僅在居住用地上賺錢顯然已“獨木難支”，土地財政的結構調整或許已刻不容緩。