備受詬病、由計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物——養(yǎng)老金“雙軌制”也許很快就要畫上句號了。

“并軌方案已完成，包括前期各大部委如財政部、發(fā)改委等亦達成共識；也許還會進一步修改、論證，屆時再上報國務(wù)院。如無意外，并軌方案年內(nèi)可以出臺。”4月10日，一位接近人力資源和社會保障部（下稱人社部）高層人士說。

今年全國“兩會”期間，政府工作報告明確提出“改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”，并將其列入2014年重點工作中。其實，養(yǎng)老保險“并軌”是個老話題了，早在2008年中國就推行過事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度試點改革，但囿于各種原因，改革一拖再拖。

那么，此次改革真的能沖破利益藩籬，由“雙軌”變成“一軌”，實現(xiàn)“一個鍋”吃飯嗎？

并軌方案“玄機”

“雙軌制并軌后，企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險是一致的，主要差距體現(xiàn)在補充養(yǎng)老保險方面。”人社部社會保障研究所所長金維剛說。機關(guān)事業(yè)單位的補充養(yǎng)老保險即為職業(yè)年金。

而人社部副部長胡曉義曾表示，從五個方面推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”改革，一是統(tǒng)賬結(jié)合，二是實行單位和個人繳費，三是改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，四是改革基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法，五是建立職業(yè)年金。

實際上，現(xiàn)階段不難看出，并軌改革的“玄機”在于職業(yè)年金。上述接近人社部高層人士說，并軌改革后，在制度上，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的基本養(yǎng)老金是一樣的。如此，機關(guān)事業(yè)單位較改革之前的退休待遇有很大差距，意味著改革導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位的待遇顯著下降，這顯然不可行。

于是，國家會對機關(guān)事業(yè)單位退休人群有一個過渡性政策安排——如建立職業(yè)年金作為補充養(yǎng)老保險。公務(wù)員、全額事業(yè)單位人員的職業(yè)年金資金來源由財政保障；差額撥款事業(yè)單位的解決方案或是“財政支出+單位自籌”。

“對于財政落后地區(qū)，中央可進行轉(zhuǎn)移支付，屆時的情況是全國統(tǒng)一實施養(yǎng)老金并軌改革，不再搞試點。”上述人士說。

有媒體報道稱，人社部已完成的養(yǎng)老金并軌方案之核心內(nèi)容是根據(jù)公務(wù)員的現(xiàn)有工齡，經(jīng)過計算補齊相應(yīng)的養(yǎng)老保險和職業(yè)年金。在公務(wù)員養(yǎng)老金并軌方案出臺后，養(yǎng)老保險補齊的年限至少15年，需要補齊的社會養(yǎng)老保險和職業(yè)年金將形成龐大的支出，而目前公務(wù)員退休金全部由國家財政支出。

但是人社部社保中心副主任徐延君隨即回應(yīng)稱，所謂“養(yǎng)老金按工齡補齊保險”僅是意見，尚無定論。

“養(yǎng)老保險改革的頂層設(shè)計尚在研究制定過程中，單獨推進某一項政策，都很難實施，要看方案如何定，如果需要其他部委會簽，則一并上報國務(wù)院，具體時間不好定。”上述接近人社部高層人士說，“但年內(nèi)方案應(yīng)該可以出臺。”

事實上，去年10月，人社部養(yǎng)老司召集7家國內(nèi)外學(xué)術(shù)機構(gòu)及專家召開頂層設(shè)計閉門會議，但是這些機構(gòu)遞交的7套方案尚未公布。“人社部目前的并軌方案并未從中擇優(yōu)選擇，或綜合其優(yōu)點產(chǎn)生一套新方案，那7套方案只是作為參考。”上述接近人社部高層人士說。

牽一發(fā)動全身

始于上世紀(jì)90年代的養(yǎng)老金“雙軌制”并軌無疑是養(yǎng)老改革中最難啃的“硬骨頭”。

1992年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險率先納入社保體系，而機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%~90%的比例支付。這樣的“雙軌制”延續(xù)了20多年。

并軌改革涉及諸多具體操作技術(shù)細(xì)節(jié)問題。上述接近人社部高層人士說，比如，這關(guān)乎不同類型群體——改革前的保障與參與養(yǎng)老保全制度后，所出現(xiàn)的待遇差如何解決？包括事業(yè)單位進行分類制度改革，哪些事業(yè)單位由財政全額撥款？哪些是差額撥款？涉及單位繳費的，是由單位籌集還是財政補貼？

此外，還涉及養(yǎng)老保險繳費基數(shù)如何確定的問題。目前其基礎(chǔ)性工資占比較低，大部分都是補貼金，那么，改革后的退休金是以基本工資為計發(fā)基數(shù)，還是全額均未確定。

“并軌”后，機關(guān)事業(yè)單位需要拿出相應(yīng)的職業(yè)年金，這些增加的錢由財政支出或企業(yè)自籌；但是另一方面，參保的人也要承擔(dān)一定的繳費比例，而對于從來沒有繳納過養(yǎng)老保險的機關(guān)事業(yè)單位工作人員來說，實際上就是降低了工資待遇，而這部分減少的錢又從哪兒補呢？那么，這又涉及工資分配的調(diào)整。

以一位月薪8000元的機關(guān)單位公務(wù)員為例，并軌后參保的話，單位需繳納工資的20％即1600元，個人按工資的8％需繳納640元；此外，還需繳納職業(yè)年金，這既可能完全由單位承擔(dān)，也可能是“單位＋個人繳費”，取決于并軌方案最終如何確定。

業(yè)界曾測算，機關(guān)事業(yè)單位并軌改革后，養(yǎng)老保險總費率或高達44%，如單位繳納的社會統(tǒng)籌費率20%，職業(yè)年金8%；個人繳納個人賬戶資金8%，職業(yè)年金8%。這些錢由誰出、怎么出，都是難題。

“如何從制度設(shè)計上取消養(yǎng)老保險‘雙軌制’，取決多項改革能否同步進行。”金維剛說。

在金維剛看來，從制度上根本解決社會反映強烈的“雙軌制”問題，要吸取過去機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點陷入困境的教訓(xùn)，今后應(yīng)當(dāng)對機關(guān)和事業(yè)單位同步實施養(yǎng)老保險制度改革，其中包括對養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法與調(diào)整機制進行改革。同時，通過建立職業(yè)年金制度和實行過渡性的配套措施，妥善處理改革之后退休的人員養(yǎng)老保障權(quán)益問題，促進改革順利實施。

按照上述接近人社保高層人士的話說，養(yǎng)老金“并軌”重在轉(zhuǎn)機制，并非降待遇。機關(guān)事業(yè)公務(wù)員已多年未加工資，繳費意味著工資減少；因此，決策層或考慮適當(dāng)調(diào)升機關(guān)事業(yè)單位的工資，彌補其因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。

“如果配套改革不到位的話，很難真正推動并軌。應(yīng)該是各項工作平滑推進，因為很多政策需要研究，特別是部門之間需要協(xié)調(diào)。”金維剛說。

2008年年初的那次改革就是因為“單兵突進”，配套制度未跟上，進展緩慢。當(dāng)時國務(wù)院通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作，但至今無果。業(yè)界將試點無果原因歸結(jié)于事業(yè)單位人員擔(dān)心退休待遇降低而有抵觸情緒。

金維剛坦言并軌改革會增加財政負(fù)擔(dān)，一方面需要支付機關(guān)事業(yè)單位“老人”（退休人員）的養(yǎng)老金，一方面要為中人（在職人員）的參保繳費，不過，“中國整體財政收入可以保障這部分的支出。

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