調研發現監督工作存在四大共性問題

2017年初，湖南省長沙市檢察院偵監部門在該市調研時發現立案監督和偵查活動監督工作存在四大比較突出的共性問題：

——監督線索來源困難，多頭受理，協作不暢，難以形成合力。按照職能劃分，檢察機關控申部門、偵監部門、公訴部門、刑事執行檢察部門等多部門均可以受理監督線索，但多部門間未建立內部線索移送機制。

——監督方式隨意性強，程序規定不明確、不細致。因現行刑事訴訟法并未明確規定立案監督和偵查活動監督的具體流程和方式，監督工作沒有從流程上統一規范，調查取證和證據審查無案號、無卷宗、無時限，實踐中存在兩項監督工作“說起來重要，忙起來不要”的狀況。

——監督工作剛性不足，監督實質性不強。對偵查機關消極偵查行為的監督是監督老大難的問題。檢察人員紛紛表示辦理監督案件非常困難，因法律留有空白難以實施推進。

——監督工作主動性不強，應付式監督、考核式監督居多。個別檢察人員表示，與其投入大量人力物力進行監督，費力不討好，不如不辦。

構建監督者與被監督者良性關系

根據調研出的問題，2017年3月，長沙市檢察院制定下發《長沙市檢察機關重大監督事項案件化辦理規定（試行）》，探索試行重大監督事項案件化辦理。經過一年的實踐，目前，長沙市檢察院已與公安機關、多家行政機關會簽了《偵捕訴銜接機制》《立案監督、偵查活動監督調查核實辦法》《檢警聯席會議制度》《兩法銜接提前介入制度》等多個機制，就捕后及存疑不捕后的消極偵查行為、行政不作為行為等進行案件化監督等問題達成監督共識。通過案件化辦理來監督，以協調、溝通為手段，強化檢察機關審前程序中的主導、把關、過濾作用。

在一年的實踐中，長沙市檢察機關監督工作實現了四方面轉變。

一、監督線索統一管理和規范分流，促“隨意監督”成“規范監督”。

所有監督線索由案管部門統一管理，明確線索受理范圍、線索審查分流及立案程序，采取輪案和指定辦理相結合的形式。通過與市電視臺聯合出臺《關于重大監督事項協助聯系辦法》，積極構建與本地主流媒體監督線索移送工作機制，通過檢察官分片聯系制度等多種創新形式，有效擴展了監督事項線索獲取渠道。

■典型案例

一則關于“嗦碗粉等于吸毒”的新聞播出后，長沙縣檢察院根據媒體線索進行調查核實，結合調查情況及取樣檢測報告，有效督促食品藥品監督管理部門移送案件線索。

二、監督以調查核實為方式，以證據審查為依據，促“表象監督”成“實質監督”。

明確案件化辦理的辦案環節，規范調查核實步驟，強化調查核實取證程序須以詢問、查閱、復制、調取等六種方式進行，并在監督流程各節點相應制定18種法律文書，全程留痕。

■典型案例

長沙市天心區檢察院辦理的某機電設備經營部污染環境一案，該院積極引導并參與實地勘查取證、采樣檢測等調查核實程序后，通過采樣檢測鑒定、污染物質的來源及參與人員詢問筆錄等相關證據，監督環保部門將該案移送公安機關，督促公安機關對涉案人員進行立案偵查，有效封閉了巷子里的廢機油排放，為居民生活區營造碧水藍天。

三、兼顧事前、事中、事后監督全過程，促“碎片化監督”向“一體化監督”轉變。

建立《辦理刑事案件偵捕訴銜接工作機制》《行政執法刑事司法相銜接案件提前介入工作機制》等工作制度，檢察機關以事前監督、事中監督、事后跟蹤的持續監督流程模式，確保偵查活動、行政調查過程的依法公正。

■典型案例

瀏陽市檢察院依據《漁政執法與刑事司法協作機制》獲取毛氏父子涉嫌非法捕撈的犯罪線索后，及時啟動重大監督事項案件化辦理程序，主動介入指導取證，有效督促漁政部門移送涉嫌犯罪線索，監督公安機關立案偵查。監督立案后，檢察機關繼續引導偵查取證，對情節較輕的毛某某作出不批準逮捕決定，并聯合漁政部門對其作出修復生態的決定。通過有效釋法說理，毛某某自愿向檢察機關出具了《生態環境修復承諾書》，并于取保候審后購買了數千尾魚苗在瀏陽河內放養，以實際行動修復瀏陽河的生態環境。

四、科學量化和評價監督業績，促“被動監督”向“主動監督”轉化。

案件化辦理后，重大事項監督案件全部錄入系統，通過輪案或指定給員額檢察官辦理，納入員額檢察官考核和基層院考核，對于原來沒有進入立案監督程序和糾正違法程序但取得較好社會效果的重大監督事項辦理工作也予以了量化和評價。

■典型案例

2017年，長沙市岳麓區檢察院收到該區人社局移送的湖南金湘建設公司涉嫌拒不支付勞動報酬一案的監督線索后，以案件化辦理進行調查核實發現，該案工人們的勞動報酬支付主體不是湖南金湘建設公司，不需要進行立案監督，遂根據調查核實證據聯系應當付款的主體，妥善解決了矛盾，有效防范了輿情。該案入選了長沙市重大監督事項案件化辦理的典型案例匯編。

實踐中的難點和展望

從試行一年來的實踐來看，當前重大監督事項案件化辦理還存在一些問題：

檢察監督工作的法律規定有待進一步完善。司法實踐中，刑法及刑訴法對立案后、捕后的偵查活動監督存在空白，需制定相應的法律法規。

檢察監督的專業性、規范性、持續性有待增強。在重大監督事項案件化推進中，由于檢察官要兼顧訴訟辦案和監督，有時會出現不能持續化監督，監督點對點，不跟蹤監督等現象。

檢察監督能力有待進一步提升。以往的檢察人員辦案基本上以被動審查、中立審查為主，缺少主動開展監督的意識，也缺少調查核實證據的相關經驗。

對此，長沙市檢察機關提出以下建議：

加強頂層設計推進重大監督事項案件化辦理的立法，強化法律保障。從符合刑事司法規律的角度，創新工作機制，探索新形勢檢察監督的法律途徑，并建立檢察監督典型案例庫。

完善辦案系統平臺，增設重大監督事項案件化辦理辦案模塊。

強化在辦案中監督和在監督中辦案，通過科學部署，合理布局，優化配置，使監督進一步實現專業化、精準化。

強化提升監督人員的監督意識和監督能力建設，進一步加強對監督專業人才的培養和人才庫建設，強化監督人員的監督意識。

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