《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規定》3月28日出臺，成為全國首部規范無人駕駛航空器保障公共安全的地方性法規。江蘇省人大常委會在2018-2022年立法規劃中，也將小型無人駕駛航空器安全管理條例作為立法調研項目。如何通過立法給民用無人機“導航”、定向，成為備受關注的話題。

無人機“黑飛”威脅公共安全

我國是民用無人機生產和使用大國，“黑飛”問題也隨之而來。廈門大學嘉庚學院人文與傳播學院開設一門無人機航拍課，教師黃曉麗對無人機行業十分熟悉。在她看來，當前“黑飛”情況普遍存在，無人機失控等帶來的安全隱患不容小覷。

去年5月，在北京市朝陽區某廣場，一名幼童玩耍時被一架四軸無人機砸中，面部傷勢嚴重。無人機操作者也是一名兒童，年僅14歲。

“飛手”準入門檻低，讓“黑飛”影響更大范圍的公共安全。2017年4月，一架無人機闖入南京祿口機場，影響14個航班，損失達數十萬元；同時，成都雙流機場接連發生9次無人機擾航事件，造成135個航班備降、數百個航班延誤、數萬旅客出行受阻。

大型活動中，“黑飛”也頻頻現身。今年大年初一傍晚，警方在南京秦淮燈會展區連續查獲違規飛行無人機人員4人。

“多數年輕人就是為了‘酷炫’一把而已。”黃曉麗說，不少“飛手”法律和安全意識不高，現有管理規定落地也很成問題。“例如，對人員密集區的規定很模糊，不同的地方有不同部門在管，但大多數部門都搞不清楚自己怎么管。”

公安部現代警務改革研究所執行所長、省公共安全研究院執行院長殷建國認為，無人機管理的法律法規不完善，監管體系建設滯后，無人機監管涉及民航、軍隊、市場、公安、工信等20多個主管單位，權責不明晰，協調難度大。

生產、銷售和使用等基礎信息傳遞不暢通，也難以推動源頭治理。

將無人機納入法治“圍欄”

各地各部門紛紛在無人機管理這一全新領域出臺辦法，試圖織密法治“圍欄”。

中國民用航空江蘇安全監督管理局運輸處負責人介紹，在生產環節，工信部等部門對無人機制造出臺一些標準或指導意見；在監管環節，2017年7月，東部戰區空軍參謀部、省公安廳、中國民用航空江蘇安全監督管理局聯合發布《關于加強無人機等升空物體管理維護公共安全的通告》，中國民航局曾根據相關法律、法規和規章，以咨詢通告和規范性文件方式頒布一系列關于無人機管理方面的規定；在技術手段上，民航局出臺關于無人機運行方面的一些標準，推廣電子圍欄等技術手段。

中國民航局和國家空管委正制定《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，各地政府部門也有相關嘗試。2017年7月，無錫發布《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》，這是全國首個規范民用無人機安全管理的地方政府規章。今年3月，《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》也開始施行。

對無人機的管理規定還散見于相關法律法規中。如2017年7月起施行的《江蘇省民用航空條例》規定，運輸機場凈空保護區域內禁止放飛影響飛行安全的無人機等；有關部門應當依法加強民用無人機等“低慢小”飛行器的升空、飛行等活動的監督管理等。

浙江此次立法由省人大常委會通過，法律效力等級更高。不過，在南京航空航天大學欒爽教授看來，與美國、歐盟等相比，我國無人機立法總體缺乏頂層設計，導致各地各部門立法思想差異較大，國外無人機產業發展不如我國，但立法上有值得借鑒之處。

同時，我國無人機立法滯后于現實。殷建國舉例說，當前各地都已明確劃分無人機禁飛區域，且按現行規定，民用無人機使用涉及手續較多，內容繁雜，個人申請者一般難以達到準許條件，一定程度上影響我國民用無人機產業的發展。欒爽認為，無人機產業作為新業態，實現健康有序發展需要更好的法治環境，并根據實際適時調整，“比如美國起初認為民用無人機存在不安全因素，但嚴管之下市場都快被搶光了，對商用無人機就從嚴加限制走向逐步開放。”

找好寬嚴相濟的平衡點

無人機立法，如何更適合江蘇省情？

“公共安全始終是第一位的。”黃曉麗以無人機愛好者航拍這一領域為例說，通常越是專業的機構越謹慎，更傾向于通過合法程序提出申請，但面廣量大的輕型無人機“飛手”管理難度很大，應當分層分類管理。殷建國建議，江蘇應盡快出臺法規，對民用無人機進行分類管理，規范駕駛員管理，制定明確的運行規則。欒爽還建議，學習類似美國聯邦航空局統一管理民用無人機的方式，在立法中明確監管主體，把這一新興業態管得更好。

記者了解到，從技術角度說，民用無人機管理難度和成本并不高。“但歸根結底，還是市場和公共安全之間的權衡問題。”黃曉麗坦言。

欒爽表示，技術角度能做到“一刀切”，但嚴厲管控對蓬勃興起的無人機行業并非好事，也與江蘇大力發展通用航空產業的政策目標不符。她建議，嚴格執行民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定，分層分類管控危險性較高的無人機，較好地從源頭管好“黑飛”問題，把該管的管起來，該放的放給市場。“比如，浙江建立無人機行業協會，既可起到行業自律作用，又可協調整合無人機企業和政府部門意見，制定更有執行力的規則，這值得江蘇借鑒學習。”

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