電力普遍服務是保障一國居民基本生活、維護經濟社會平穩運行的重要基礎。隨著我國電力體制改革的不斷推進，電力普遍服務面臨實施主體和資金來源不明確的困境，反過來將制約電改進行。當前，亟需建立電力普遍服務基金，完善普遍服務補償機制，確保普遍服務和電力體制改革的順利實施。

我國電力普遍服務面臨瓶頸

首先，隨著電力體制改革的不斷推進，電力市場化程度不斷提高，電力普遍服務承擔主體更為分散。同時，各地不斷推進大用戶直接交易和電力交易市場建設，工業大戶直接參與電力交易，有一定規模的小用戶可借助售電公司平臺集中參與競價。大部分有能力承擔交叉補貼的用戶在通過市場化方式“降價”得到改革紅利的同時，不再承擔電力普遍服務的義務，保障電力普遍服務的難度越來越大。

其次，以交叉補貼維持電力普遍服務的傳統機制難以為繼。我國長期是高電壓等級的工商業用戶支付高電價，低電壓等級的農業、居民用戶支付低電價，形成工商業用戶補貼農業、居民用戶的交叉補貼局面，電網企業成為統籌協調交叉補貼資金的平臺，但這種機制難以為繼。一方面，工商企業承擔的交叉補貼規模越來越大，一定程度上影響了我國工商業的競爭力。另一方面，在“管住中間”要求下，通過交叉補貼“暗補”的辦法難以持續。目前，電力普遍服務任務較重的東北、新疆、青海、四川和甘肅藏區，普遍存在電網投資大、用電負荷分散、用電量少的特點，這些地方的電網企業處于微利甚至虧損狀態，按照“準許成本加合理收益”的辦法定價，將提高這些地方的輸配電價水平。

再次，單純依靠電網解決偏遠地區普遍服務，經濟性差且推高輸配電價。偏遠地區電力普遍服務主要通過架設電網方式解決，分布式、智能化方式相對欠缺。偏遠供電區域海拔高、環境差、地形復雜，人口密度小、電量少，電網投資成倍增加、運行維護費用高、電費回收難。

建立電力普遍服務基金是必然選擇

發達國家實現電力普遍服務通常有三種方式：一是通過交叉補貼方式解決，通常在一體化或自然壟斷企業內部實現；二是通過發展分布式可再生能源來解決偏遠地區無電戶用電問題；三是建立以電力普遍服務基金為核心的電力普遍服務補償機制。結合我國實際，建立電力普遍服務基金是必然選擇。

第一，建立電力普遍服務基金將緩解交叉補貼壓力，確保資金來源。電力交易市場建設和大用戶直接交易發展迅速，大部分地區已將工業用戶納入交易市場范圍，商業用戶也將逐步進入市場，工商業電價水平下降將壓縮交叉補貼空間，電力普遍服務資金缺口將逐步顯現。因此，亟需設立電力普遍服務基金來彌補這一資金缺口，同時為分類推進交叉補貼改革爭取時間。

第二，建立電力普遍服務基金將抑制偏遠地區電網投資推高輸配電價。設立電力普遍服務基金，要求電網企業將其與電力普遍服務相關的輸配電業務與其他經營性業務相分離，實現電力普遍服務單獨核算。與普遍服務相關的資產投入由基金承擔，嚴格限定普遍服務對象和支持方式。這種形式將有效抑制電網企業過度投資沖動，同時電力普遍服務基金可用于支持偏遠地區分布式能源、智能微網等的發展，改變單純依靠電網建設提供普遍服務的局面，既滿足普遍服務需要，又兼顧經濟性，提高可再生能源利用水平。

第三，建立電力普遍服務基金是國際通行做法。在實踐中，美國、英國、新西蘭、巴西等國，一般采取建立電力普遍服務基金的方式支撐電力普遍服務。美國設立了普遍服務管理公司，屬于非營利性組織，負責實施普遍服務項目，履行電力普遍服務義務，同時設立普遍服務委員會（psc），依據法律對公共設施的安全性、可靠性及普遍服務質量進行監管。

建立電力普遍服務基金需完善政策

一是完善法律制度。目前，我國仍未建立完備的電力普遍服務補償機制。電力普遍服務概念不統一，普遍服務責任主體、實施主體不清，服務內容和方式等規定仍屬空白。應修訂《電力法》，明確提出建立電力普遍服務補償機制，設立電力普遍服務基金。出臺配套文件，明確電力普遍服務內涵、對象、標準和范圍等，明晰責任主體、實施主體及權責義務。出臺電力普遍服務基金管理辦法，建立基金管理機構，細化招標辦法，明確監管主體、監管內容、監管標準，規定獎懲措施。

二是明確資金來源。建議采取電價附加方式提取電力普遍服務基金，可將電力用戶按用電規模區分不同檔別，每檔提取不同比例的電價作為普遍服務資金。用電量越大，提取比例越低。其中，居民用戶電價附加從高檔位階梯電價中提取。在具體操作上，為防止征收電價附加增加消費者負擔，建議認真梳理目前電價中包含的政府性基金和附加，將已經完成任務或即將到期的政府性基金轉為普遍服務基金。

三是確定使用方式。電力普遍服務對象包括偏遠鄉村、人口稀少致使供電成本過高的地區，經濟發展落后、居民用不起電力的地區及其他地區的無力支付電費的貧民、病弱傷殘人員。基金使用方向應包括無電地區通電投資、分布式能源和智能微網建設投資、電力日常運行維護支出、用電保障及提升電力服務品質的支出、弱勢居民電價補貼，以及對普遍服務實施主體進行合理的資金補償等。基金須由專門賬戶管理，由政府部門嚴格監督資金用途。明確電網企業承擔普遍服務兜底義務，并依據普遍服務實際支出獲得相應補貼。在有條件的地區采用分布式、智能微網等方式提供普遍服務，通過招標方式選擇實施主體，明確服務標準和效果，保障服務質量和持續供應。

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