城鎮化建設存在“天量”資金缺口：如果以我國2020年城鎮化率提高到60%以上為測算，這就意味著未來一個時期將會增加1.3-1.4億城鎮人口假如每個農民成為市民需要各方投資40萬元，城鎮化建設耗費的資金總額就要超過50萬億元。

城鎮化建設應借鑒經驗汲取教訓：從國際上看，各國支持城鎮化建設的模式有市場主導和政府主導之分。而國內支持城鎮化建設的模式也大致有市場主導和政府主導之分。縱觀國際、國內城鎮化建設的各類模式，政府主導模式可能帶來債務高企隱患。但僅有民間資本參與，也很難保證城鎮化建設形成“一定規模”和“一定速度”。

為城鎮化建設科學尋找財源，尤其要抓好四個要點：第一，要重視發揮資產證券化的作用第二，要為銀行貸款選好著力點第三，要充分用好公私合作融資第四，要加大財稅體制改革力度。

新平

作為現代文明的標志之一，城鎮化是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要支點。根據2013年國民經濟和社會發展統計公報，2013年末，我國城鎮化比率已經上升到53.73%，比2000年提高了17.51個百分點。盡管如此，未來我國城鎮化水平仍有很大提升空間，蘊藏著巨大的內需潛能。

城鎮化建設存在“天量”資金缺口

推動城鎮化建設需要巨大的資金投入。如果以我國2020年城鎮化率提高到60%以上為測算，這就意味著未來一個時期將會增加1.3-1.4億城鎮人口假如每個農民成為市民需要各方投資40萬元，城鎮化建設耗費的資金總額就要超過50萬億元。

為了應對龐大的資金缺口，各級地方政府早已絞盡腦汁。1994年分稅制改革以后，規模大而穩定的主體稅種被劃定為中央稅和共享稅，以致中央財政占全國財政收入的比重大幅上升與此相反，地方稅不但來源少而散，而且地方還沒有稅收立法權、開征權和政策管理權。另一方面，政府事權層層下移，不僅有中央政府事權下方給地方，也有省級以下各級地方政府事權下移。在財權與事權嚴重不對等的情況下，為加快推動城鎮化建設，地方政府不得不獨辟蹊徑。

其一是土地財政。根據《中國財政年鑒》公布的有關數據，地方政府財政收入中的土地出讓金占比達28%，中西部省份的土地財政收入占總收入的比重甚至達到40%以上。然而，土地財政畢竟是有其局限性的。

首先，在土地出讓金巨大的利益誘惑下，地方政府違法、違規占用耕地的現象時有發生，使得原來本已存在的耕地流失及不合理開發等問題被進一步放大。

其次，土地財政導致了房價飛漲，不僅嚴重影響居民家庭的生活水平，還激化了社會矛盾，破壞了社會的和諧穩定。隨著我國不動產統一登記平臺的建立以及房地產宏觀調控的逐步深入，用土地財政方式支撐城鎮化建設，最終將難以為繼。

其二是地方政府融資平臺。毫無疑問，地方政府融資平臺誕生是有其積極意義的，可謂我國投融資領域的一大創新。但在2009年以后，這一作用卻嚴重“變味”：在其規模越滾越大的同時，融資平臺進一步表現出政企界限模糊、償債責任不清、資金管理不規范、信息披露不到位等問題與此同時，融資平臺過多依賴銀行貸款，而《擔保法》早已明確地方政府不能作為保證人，意味著融資平臺完全可能因為擔保缺失而蘊藏大量金融風險。為此，中央及有關部門高度關注融資平臺風險，而且最近幾年對其實施“總量控制”的工作也從來沒有松懈過。

在上述融資方式走入“死胡同”的同時，當前各級財政仍然并不具備支持城鎮化建設的實力和潛力。根據審計署最新公布的審計結果，截至2013年6月末，全國各級政府負有償還責任的債務總額為20.7萬億元(其中地方政府10.9萬億元)，負債率(全國政府負有償還責任的債務余額/當年gdp的比率，gdp按2012年518 942 億元計算)已達36.74%。如果城鎮化建設所需的50萬億元全部由各級政府買單，其對財政造成進一步沖擊的影響是難以估量的。因此，即便是財力相對雄厚的中央政府，在城鎮化建設中也應審慎介入。

與此同時，如果將城鎮化建設的全部重擔都壓在金融部門身上，看來也未必合適。這是因為，城鎮化建設的很多領域只能帶來“微利”甚至“無利”，普通金融難以實現商業可持續，介入過深，勢必累計巨大金融風險。因此，面對龐大的資金缺口，我們必須借鑒經驗，多策并舉，有的放矢，轉危為安，穩妥推進城鎮化建設，推動經濟持續向前發展。

城鎮化建設借鑒經驗汲取教訓

“前車之鑒，后事之師”，城鎮化建設首先應當避免過去已經發生的教訓再次重演。我們不該忘記，早在國際金融危機之前，希臘政府就已負債累累，加上危機之際一些國際金融機構趁火打劫，以致其債務“瘡疤”畢現。歐債危機教訓說明，即使期望通過擴張債務來支撐經濟發展或者公眾福利，也不應以過度透支國家未來為底線。當然，吸取教訓的同時也應充分借鑒經驗。

從國際上看，各國支持城鎮化建設的模式有市場主導和政府主導之分。英國、美國是市場化模式的代表。

以美國為例，市政債是美國地方城鎮化融資的主要工具，其投資者廣泛涉及個人、公司、銀行、保險(放心保)、共同基金、信托基金、封閉式基金、對沖基金等等。目前來看，美國的市政債主要包括兩大種類：一類是責任債券或稅收支持債券，主要用于沒有固定收益的基礎設施項目另外一類債券是收益債券，主要用于建設機場、收費公路、區域電網、港口等有固定收益的基礎設施項目。而德國、日本則是政府主導型模式的代表。

以日本為例，其財政投融資(又稱政府性金融)在支持城鎮化建設中采取了政策性和有償性兼顧的原則。通常情況下，財政投融資并不由政府直接投資，而是向若干中介機構(財政投融資機構)提供融資，再由后者為特定項目投資。經過長期積累，其財政投融資支持城鎮化建設的規模已經達到政府財政預算內資金規模的41%，被稱為日本的“第二預算”。與此同時，日本還允許地方政府以債權形式融資，而中央政府則要對地方政府的債券發行實行計劃管理和協議審批。

與之相類似，我國支持城鎮化建設的模式也大致有市場主導和政府主導之分。溫州模式是市場化模式的代表。在城鎮化建設投入的100多億元資金中，70%以上來源于農民集資，20%來源于集體資金，而國家投入不足10%。重慶模式是政府主導型的代表。在這一模式之下，從2002年開始，重慶通過重組和新建等方式，成立了八大國有建設性投資集團，包括城市建設投資有限公司、地產集團、水務集團、高速公路發展有限公司等，這些投資集團承建了當地75%以上的重大基礎設施。

此外，還有介于市場和政府主導之間的蘇南模式。在這一模式之下，江蘇南部的城鎮化建設通常建立在當地政府的統一規劃基礎上，并以經濟手段實施調控。例如，通過興建城鎮教育、醫療、購物等基本服務設施，蘇南模式使鄉鎮工業向工業園區集中，人口向小城鎮集中，服務向中心城鎮集中，農田向種糧大戶集中。

縱觀國際、國內城鎮化建設的各類模式，政府主導或者更多依賴市政債券發行的模式往往可能帶來債務高企隱患，以致最終“欲速則不達”。但是，僅有民間資本參與，也很難保證城鎮化建設形成“一定規模”和保持“一定速度”。為此，需要采取政府和市場結合的多元化融資模式，在適當借力政府財政的同時，還要更多依賴金融資源和民間力量助推城鎮化建設，所謂“眾人拾柴火焰高”。

為城鎮化建設科學尋找財源

目前來看，城鎮化建設主要有三項內容：其一是城鎮化基礎設施建設，其二是農業現代化，其三是支持農民非農化，涉及農民自主創業以及轉變原有鄉村生活方式等等。由于城鎮化建設是一項龐大而復雜的系統工程，因此，有必要為其多方尋找財源。在筆者看來，尤其要抓好四個要點：

第一，重視發揮資產證券化的作用。

城鎮化基礎設施建設是城鎮化發展的主要內容之一，其性質帶有投入大、沉沒成本高、需求彈性小的特點，由于商業金融和社會資本都不愿意涉足，所以需要政策性金融發揮作用。

長期以來，為城鎮基礎設施建設提供項目貸款的政策性銀行主要是國家開發銀行，但其提供的資金和服務內容有限，加之國家開發銀行尚在進行股份制改造，需要平衡政策性金融和商業性金融的關系，肯定會對城鎮化建設的支持力度產生影響。

令人欣慰的是，去年國務院常務會議已經決定進一步擴大信貸資產證券化試點，而且國開行有望單獨分得1000億元的額度。完全可以沿著這個思路發展下去，同時借鑒美國模式，對于未來有持續收益的項目，比如收費橋梁、公路等，直接采取市場化的發行模式對于很難產生收益的項目，則可適當提供財稅支持，從而全面拓寬資產證券化方式的融資渠道。

第二，為銀行貸款選好著力點。

我國商業銀行體系十分龐大，資金實力雄厚，恰如其分參與城鎮化建設，不僅可以加快我國城鎮化進程，而且能夠幫助銀行實現自我發展。以農業現代化為例，通過引入現代工業、現代科學技術和現代管理方法，傳統農業有望成為具有商業價值的項目。對此，銀行貸款一定要緊抓不放，必要時也可與農業保險加強聯合，進一步降低銀行經營風險。

第三，充分用好公私合作融資。

公私合作融資(public private partnerships，ppp)是指政府公共部門在與民營部門合作的中，選擇讓私人部門參與提供公共物品和服務，以便前者在更為有效實現公共管理職能的同時，也滿足了私人部門的盈利要求。目前來看，常用的公私合作融資模式主要包括bot、tot、boo、bto和tob等。以bot(建設-經營-轉讓)融資模式為例，其在當今許多國家都有廣泛應用，同時也在我國受到有關部門的青睞。但是，bot模式需要承包商全部承擔項目建設的成本和風險，以致很多高投入、低回報、投資回收期長的項目都難以采用。

為了妥善處理上述矛盾，tot模式應運而生。在這一模式之下，政府把已經建成的基礎設施轉交投資方經營，憑借基礎設施未來的現金流，一次性向投資方融資用于新的項目建設，直至經營期滿，投資方再把經營權移交政府。事實上，上述模式已在我國部分地區的城鎮化建設中得到廣泛應用。以河南平頂山市管轄的縣級市舞鋼為例，當地政府在引

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