有輿論認為上海自貿(mào)區(qū)推進得有些急躁，也有人認為進度似顯緩慢。

自上海自貿(mào)區(qū)2013年9月掛牌，至今已半年有余。日前發(fā)布的2014年首季運營報告顯示，上海自貿(mào)區(qū)基本實現(xiàn)“小步快跑”的預(yù)期目標。

2014年首季上海自貿(mào)區(qū)完成經(jīng)營總收入3400億元，同步增長10．5%；半年時間，累計新設(shè)企業(yè)7770余家，其中近七成采用備案制完成注冊；首季新設(shè)外資企業(yè)433家，增幅環(huán)比幾乎翻番，其中負面清單以外采用備案制新設(shè)的外企占到93．6%。

成績斐然。同時，《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)也碰到諸多難題。比如，怎樣處理好頂層設(shè)計與摸著石頭過河的關(guān)系、于法有據(jù)與改革創(chuàng)新的關(guān)系、擴大開放與風險管控的關(guān)系、負面清單與后續(xù)監(jiān)管的關(guān)系、問題導(dǎo)向與企業(yè)需求導(dǎo)向的關(guān)系等等。

有聲音因此認為上海自貿(mào)區(qū)推進得有些急躁，也有聲音認為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)進度還是慢，效果有限。

“如果急于出成果、急于要經(jīng)驗、急于見紅利，這不符合客觀規(guī)律。急于求成狀態(tài)下得到的經(jīng)驗，容易在復(fù)制和推廣中出現(xiàn)問題。”上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任朱民向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，上海自貿(mào)區(qū)是按照國家總體方案來推進的，一定要有定力。

頂層設(shè)計與摸著石頭過河

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，既有中央的直接指揮，總體方案的頂層設(shè)計，又要依托上海方面“摸著石頭過河”。

在總體方案的起草、論證和擬定政策等環(huán)節(jié)，上海自貿(mào)區(qū)均高度依賴中央部委乃至全國人大的指導(dǎo)和支持，以及對相關(guān)政策的調(diào)整授權(quán)。

由于牽涉到多個部委利益，難免存在制度設(shè)計碎片化的現(xiàn)象。“有些部門因擔心自貿(mào)區(qū)對現(xiàn)有制度和其他地區(qū)的影響，在行動上相對謹小慎微，一些支持措施不能及時出臺。”中央某部相關(guān)官員告訴《財經(jīng)國家周刊》記者說，比如上海自貿(mào)區(qū)在貨物貿(mào)易方面的改革，進展沒有預(yù)想中好，“主要的擔心出現(xiàn)在中央有關(guān)部門，他們擔心關(guān)稅流失”。

在“負面清單”這種新的行政管理模式的探索中，上海自貿(mào)區(qū)曾列出2014年共計190條限制準入清單。4月初，國務(wù)院副總理汪洋考察上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)進展時，建議2014版負面清單再縮減40％左右。

“而這需要和相關(guān)部委一條一條去談。”朱民說。

浙江省海洋經(jīng)濟工作辦公室專職副主任張善坤告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，他非常能理解上海推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)的難處和不易。“中央和國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定對接起來還容易一些，但是相關(guān)部委的有些規(guī)定是不是列入負面清單，則規(guī)矩不少。”

“自貿(mào)區(qū)的制度框架是國家層面的，甚至負面清單也是國家級的負面清單。”保監(jiān)會福建局副局長吳朝生接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時說。他認為，其中金融、文化服務(wù)領(lǐng)域的擴大開放，直接關(guān)乎國家利益，必須全盤考量與評估。

“上海自貿(mào)區(qū)僅僅是一個點，它的特殊性也是它的局限性。如何撬動眾多部委辦局甚至立法機關(guān)去改革，是未來的一個大課題。”吳朝生說。

以跨境人民幣雙向資金池業(yè)務(wù)為例，企業(yè)可以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立一個c企業(yè)，用以實現(xiàn)境內(nèi)人民幣資金池與境外人民幣資金池內(nèi)資金的雙向流通，這為企業(yè)的資金運營提供了便捷和透明度。“但是，企業(yè)在便利的同時，需要多交一筆營業(yè)稅。銀行也沒有辦法管稅務(wù)相關(guān)的事。”朱民說，這就可能限制了自貿(mào)區(qū)試驗政策的效率。

“自貿(mào)區(qū)建設(shè)不僅僅是發(fā)一個文，不只是體型要長大，更關(guān)鍵的是神經(jīng)系統(tǒng)也要同步發(fā)育。這是一個全面系統(tǒng)的工作。”朱民說。

重大改革要做到于法有據(jù)，而目前上海自貿(mào)區(qū)的試驗措施尚缺乏充分的法律保障。雖然在上海自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域里實行部分法律豁免，但實際上仍有許多方面超越了現(xiàn)有法律法規(guī)，面臨法制改革的任務(wù)。

比如在銀監(jiān)會有關(guān)政策中，有關(guān)外資銀行業(yè)務(wù)時限、民間資本的準入等問題，都有待上位法的修改或具體政策的推進。

新興服務(wù)業(yè)的規(guī)則治理，也是上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的重要障礙。當前，中國新興服務(wù)業(yè)規(guī)則整體滯后甚至空白，而服務(wù)業(yè)是上海自貿(mào)區(qū)推進改革的重要領(lǐng)域，因此制度創(chuàng)新必不可少。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，根據(jù)半年來的實踐，上海正在抓緊研究制定《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。該條例至少會有兩個方面亮點，一是把試驗區(qū)的重要措施以地方立法的方式予以固化；二是對透明高效的政府運作要求，也以地方立法的方式予以約束。

擴大開放與風險管控

“自貿(mào)區(qū)建設(shè)到目前為止，大家更多的是關(guān)注開放、改革、創(chuàng)新，風險防范關(guān)注的不是很多，這很正常，但隨著工作的推進，風險防范工作一定會加強。”中國人民銀行上海總部金融服務(wù)一部主任孫輝告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，如何把握擴大開放與風險管控的尺度，成為上海自貿(mào)區(qū)面臨的重要問題。

作為上海自貿(mào)區(qū)改革試驗的突破口，金融領(lǐng)域改革的這一問題更加明顯。金融行業(yè)的高風險特性，需要有嚴格的審慎監(jiān)管，要防止市場開放發(fā)生的各類風險。

“大家都在關(guān)注，銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新能不能膽子再大一點，或者能不能再放開一點，我覺得制度創(chuàng)新是可以更開放一些。但是，不要出現(xiàn)顛覆性問題，不要出現(xiàn)系統(tǒng)性的風險。”中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會法規(guī)部副主任劉曉勇說。

上海自貿(mào)區(qū)掛牌之初，其他國家就很關(guān)心上海自貿(mào)區(qū)如何防范洗錢、恐怖融資等風險問題。其他國家經(jīng)驗也表明，無論是自由貿(mào)易區(qū)還是離岸金融區(qū)，管制一旦放松，則有可能淪為跨境洗錢的通道。

“央行支持上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的30條意見，其中有一條重要的原則就是風險可控。換句話說，凡是不能有效防控風險的，都不應(yīng)該是我們的選項。”孫輝說，在他看來，如果自貿(mào)區(qū)的改革開放不能很好地控制風險，就談不上可復(fù)制、可推廣。

但在上海自貿(mào)區(qū)的各項任務(wù)和措施中，風險管控任務(wù)和措施還缺乏真正的檢驗。

如上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建的虛擬雙軌制金融監(jiān)管線，即金融機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立離岸金融業(yè)務(wù)部，企業(yè)設(shè)立自由貿(mào)易賬戶和普通結(jié)算賬戶，怎么做才能既滿足自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)貨幣自由兌換、資金自由流動的需求，又不會引致洗錢、地下錢莊、國際投資資金沖擊國內(nèi)金融市場等風險？如何在經(jīng)濟活動中設(shè)立起有效的風險防范屏障，既能讓自貿(mào)區(qū)健康運行，又不對區(qū)外經(jīng)濟構(gòu)成負面沖擊？

對于這些可能存在的問題和潛在風險，不少專家甚至建議將浦東新區(qū)整體納入上海自貿(mào)區(qū)，以大幅度增加“壓力測試”的力度和頻度，從而獲取真正有效有用的試驗數(shù)據(jù)，放大實驗、提速試驗。

負面清單與后續(xù)監(jiān)管

上海自貿(mào)區(qū)對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，但隨之而來的是一系列問題。

首先，如何盡快使負面清單成為真正意義上的負面清單？

以電信業(yè)為例，上海自貿(mào)區(qū)負面清單提出限制外方投資電信領(lǐng)域，而具體如何限制，清單并未說明，在實踐中也難以操作。

一方面，總體方案提出，選擇金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)領(lǐng)域擴大開放，暫停或取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準入限制措施（銀行業(yè)機構(gòu)、信息通信服務(wù)除外）。另一方面，開放清單也提出“在保障網(wǎng)絡(luò)信息安全的前提下，允許外資企業(yè)經(jīng)營特定形式的部分增值電信業(yè)務(wù)，如涉及突破行政法規(guī)，須國務(wù)院批準同意”。

“要使負面清單成為真正意義上的負面清單，需要提供明確指引。”朱民說。

此外，負面清單需要為未來可能出現(xiàn)的新興行業(yè)與新興業(yè)態(tài)預(yù)留空間。上海自貿(mào)區(qū)負面清單按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類及代碼》編制，而物聯(lián)網(wǎng)、云計算、動漫設(shè)計、電子支付等新興行業(yè)卻找不到對應(yīng)類別，因此未出現(xiàn)在負面清單上。“要實現(xiàn)負面清單的動態(tài)優(yōu)化，負面清單需要明確適時調(diào)整的條件與程序。”保監(jiān)會福建局副局長吳朝生說。

實行負面清單管理，一線開放后，事中事后監(jiān)管能力如何跟上，怎樣防止“一管就死，一放就亂”？這是上海自貿(mào)區(qū)試驗的重點內(nèi)容之一，是自貿(mào)區(qū)各項先行先試事項能否試驗成功的前提條件和重要保證，也是上海自貿(mào)試驗區(qū)未來復(fù)制、推廣至全國的重要內(nèi)容。國務(wù)院副總理汪洋在考察上海自貿(mào)區(qū)時，要求把完善事中、事后監(jiān)管體系，放在更加突出的位置。

而完善事中事后監(jiān)管的重要前提是建立社會誠信體系，沒有社會誠信體系就不可能有與世界接軌的市場經(jīng)濟環(huán)境。

目前，上海自貿(mào)區(qū)社會誠信體系建設(shè)立足于上海全市獲取、全市使用。但同時，上海自貿(mào)區(qū)主要面向服務(wù)業(yè)開放，按照總體方案，區(qū)內(nèi)企業(yè)可以在區(qū)外包括其他省區(qū)市提供服務(wù)。“這樣一來，光靠上海自身獲取和使用的誠信數(shù)據(jù)資料就未必完善。如何有效建立和完善區(qū)內(nèi)企業(yè)，特別是服務(wù)類企業(yè)的事中事后監(jiān)管和社會誠信體系，都是擺在面前必須跟進解決的當務(wù)之急。”上海市發(fā)改委副主任、市口岸辦副主任顧洪輝告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

此外，如何調(diào)動企業(yè)的積極性，也是上海自貿(mào)區(qū)實踐中面臨的問題。企業(yè)是市場的主體，自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展最終要落實和體現(xiàn)在各種類型企業(yè)的積極參與中。但據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，目前，各類企業(yè)，包括國有企業(yè)和外資企業(yè)，對上海自貿(mào)區(qū)關(guān)注度很高，但實際參與度卻不夠。

“注冊的企業(yè)中，貿(mào)易型企業(yè)居多，實體企業(yè)少，中小企業(yè)多，國有企業(yè)少。”中海集團物流有限公司總經(jīng)理趙邦濤說。

在企業(yè)誠信監(jiān)管體制建設(shè)上，上海自貿(mào)區(qū)也遇到“水土不服”的窘境。根據(jù)自貿(mào)區(qū)規(guī)劃，監(jiān)管體制以企業(yè)自律為核心，減少受監(jiān)管企業(yè)的守法負擔，建立以誠信為基礎(chǔ)的分類風險管理機制。

但企業(yè)卻覺得找不到政府，心里不踏實，“企業(yè)覺得不管我了”。朱民說，以致不得不去一家家解釋溝通：變化不是單一的、短暫的，是廣泛的、長遠的。

多年來，企業(yè)對優(yōu)惠政策依賴過多。“我們的企業(yè)是在特殊政策里長大的，已經(jīng)習慣于那種渾水摸魚的經(jīng)營環(huán)境，他們發(fā)現(xiàn)這里是要搞一潭清水

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