十二屆全國人大常委會第十次會議8月25日至31日在京舉行，有&ldquo經(jīng)濟憲法&rdquo之稱的預(yù)算法修正案草案將于此次會議上進行第四次審議。值得關(guān)注的是，預(yù)算法修正案草案此前三次審議都未交付表決，此次四審將首次被提請表決。《經(jīng)濟參考報》記者從多方渠道獲悉，如無意外，四審在31日通過表決的可能性較大，這意味著我國新預(yù)算法有望于本周末出臺，為新一輪財稅體制改革啟幕。

破局 新預(yù)算法出臺在即

《經(jīng)濟參考報》記者從全國人大相關(guān)人士處了解到，此次全國人大常委會議題較多，將安排半天時間專門審議預(yù)算法修正案草案。全國人大常委會的160余位常委將分為六組，在每個小組內(nèi)討論、審議，每個常委提意見、談看法，形成自己的想法，六組審議同時進行，最后一天，也就是8月31日將進行表決，表決結(jié)果會向社會公布。

據(jù)了解，預(yù)算法修正案草案前三次提請全國人大常委會審議，均只進行審議而未交付表決，此次四審是第一次提請全國人大常委會表決&ldquo通常如果意見分歧較大、難以形成共識，不會貿(mào)然進行表決，如果交付表決，通過的可能性應(yīng)該很大。&rdquo一位全國人大預(yù)工委的工作人員告訴記者。

預(yù)算法修正案草案在今年4月的全國人大常委會上進行三審。北京大學財經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示，經(jīng)過此前一到三審稿三次修改之后《預(yù)算法》在立法宗旨、預(yù)算透明度、允許地方發(fā)債等方面有了很大進步，比較超前，適應(yīng)了未來很多年的一個需要。&ldquo三審稿已經(jīng)是比較成熟的稿子，四審稿變化的空間應(yīng)該是有限的。我覺得可能會涉及一些比較細化的規(guī)定，比如可能會有財政轉(zhuǎn)移支付方面具體制度的安排，預(yù)算的審批方面細化的規(guī)定，國庫、財政專戶的相關(guān)規(guī)定等。&rdquo

在不少財稅專家看來，《預(yù)算法》修改是整個財稅體制改革的第一個突破口。財稅改革有三方面內(nèi)容:預(yù)算制度改革、稅制改革、中央地方關(guān)系改革。三大方面的改革有內(nèi)在邏輯關(guān)系，而預(yù)算改革將發(fā)揮基礎(chǔ)性的突破作用。&ldquo從2009年三公經(jīng)費的公開開始，預(yù)算改革就在不斷推進。現(xiàn)在老百姓的民主意識、法制意識很強，需要財政收入、支出公開透明，讓老百姓知道錢是不是花在刀刃上，這就為以后稅收制度改革掃除了障礙。&rdquo劉劍文稱:&ldquo預(yù)算制度的改革也是中央地方關(guān)系改革的前提。因為預(yù)算改革是要解決財政收支的合理、合法問題，在這個基礎(chǔ)上進行稅制改革，在稅制改革的基礎(chǔ)上就能順理成章解決中央和地方的事權(quán)和支出責任了。所以整個財稅改革中預(yù)算制度改革要先行。&rdquo

坎坷 &ldquo十年長路&rdquo源于利益博弈

從2004年預(yù)算法修改納入十屆人大立法規(guī)劃，到今天已過了十年光陰，跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆人大。可以說，預(yù)算法修訂的過程是無比曲折而漫長的。

社會各界、有關(guān)主管部門都有修法的強烈愿望，因為財稅體制的改革、國家的長遠發(fā)展都需要預(yù)算制度的創(chuàng)新，需要預(yù)算法修改來提供法律保障。但是，由于預(yù)算法涉及國家最核心的權(quán)利和利益分配，是改革的深水區(qū)，涉及政府和人大、中央和地方、國家和納稅人之間關(guān)系，諸多敏感問題集中在預(yù)算法的修訂中，利益盤根錯節(jié)。

&ldquo如果這部法律的修訂讓社會各界看到修訂是有明顯進步的，就必須對這些復(fù)雜問題有所回應(yīng)、有所突破。因此預(yù)算法的修訂可以說是步履維艱。&rdquo中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文告訴《經(jīng)濟參考報》記者。

2004年預(yù)算法修改列入十屆人大立法計劃，當時社會上期望2005年、2006年通過。但由于各界對草案的分歧很大，短期內(nèi)難以形成共識，修法就拖后到了十一屆人大。&ldquo最初的草案是由全國人大預(yù)算工委起草的。在十多年前的情況下，那個草案邁的步子比較大，但是征求意見后沒有得到國務(wù)院認可。后來的草案是全國人大和財政部聯(lián)合起草，但實際上是財政部在主導起草工作。從起草單位的變化也可以窺見在預(yù)算法修訂中人大和財政部之間的分歧。&rdquo施正文告訴記者。

施正文稱，從1994年分稅制改革后，財政管理逐步進行了一系列改革，政府采購改革、部門預(yù)算改革、國庫制度改革、預(yù)算管理方式改革等，但是現(xiàn)行預(yù)算法并沒有體現(xiàn)這些改革。&ldquo雖然說改革需要先行，但是改革也需要在法律的保障下進行，要于法有據(jù)。因此預(yù)算法的修改工作必須要向前推進。&rdquo施正文說:&ldquo2011年底終于形成了一審稿的草案，提交全國人大審議，依然爭議很大。2012年6月二審之后，學界開了很多次關(guān)于預(yù)算法修訂的會議，并給全國人大常委會遞交了書面修訂意見，全國人大向社會各界征求意見逾32萬條。&rdquo

二審到三審之間有一個重大的變化，就是十八屆三中全會的召開。三中全會對全面深化改革做出了全面、重大、深刻的部署。&ldquo對于預(yù)算改革這樣的重大問題，中央有了明確的思路，所以三審稿就是全面吸收、落實三中全會關(guān)于財稅體制改革的規(guī)定。所以三審稿相比二審稿而言有重要變化。&rdquo施正文稱。

&ldquo今年6月30日中央政治局通過深化財稅體制改革的總體方案，大方向定下來以后，修改預(yù)算法終于水到渠成了。&rdquo劉劍文稱。

寄望 預(yù)算管理再進一步

多位財稅專家認為，預(yù)算法修正案草案從理念到制度的安排，從立法宗旨到預(yù)算范圍，從預(yù)算編制、審查、批準、監(jiān)督、調(diào)整到法律責任，在很多方面都體現(xiàn)了制度上的變革。然而，由于修法不易，還是希望能在這次修訂中邁出更大的步子。

上海財經(jīng)大學教授蔣洪表示，《預(yù)算法》三審稿中，提出&ldquo各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算&rdquo，且由原來的狹義公共預(yù)算擴展到四本預(yù)算組成的體系，這是比較大的進步，但這一說法只涉及&ldquo收入和支出&rdquo，沒有涉及&ldquo資產(chǎn)和負債&rdquo，使預(yù)算管理的完整性受到很大制約，這一點不知在四審稿中是否會有進步。

中國人民大學法學院經(jīng)濟法教研室主任朱大旗認為，預(yù)算法修正案三審稿的編制、審批、執(zhí)行等方面的規(guī)定仍然主要是針對一般公共預(yù)算設(shè)計的，后三本預(yù)算的制度規(guī)則依然形同空白。此外，他還對三審稿中&ldquo經(jīng)國務(wù)院批準、決定尚可設(shè)立財政專戶&rdquo這樣的規(guī)定存疑&ldquo實際上存在使一些政府收支有游離于人大監(jiān)督之外的制度性風險，是我國修訂預(yù)算法必須加以關(guān)注和解決的重大問題。&rdquo朱大旗表示。

此外，在預(yù)算法三審之后，多位財稅專家聯(lián)名提出修改建議，其中包括在全國人大設(shè)立預(yù)算委員會。據(jù)專家介紹，這一問題很難在預(yù)算法四審中得到解決&ldquo學者提出成立預(yù)算委員會是因為目前全國人大財政經(jīng)濟委員會工作涉及的面很廣，包括財稅、金融、價格、企業(yè)等。而預(yù)算問題專業(yè)性比較強，所以希望設(shè)立一個專業(yè)委員會。&rdquo劉劍文稱&ldquo但是是否設(shè)立預(yù)算委員會不是預(yù)算法能解決的問題，而是需要全國人大組織法做出修改。&rdquo

劉劍文還表示:&ldquo從習總書記的講話中我們可以看到，我們的財稅體制改革實際上是分兩步走，第一步是在2020年以前，第二步是在2020年以后，目前預(yù)算法的修改草案反映了現(xiàn)實的需求，對推動我國現(xiàn)階段的財稅體制改革能起到很大作用。我們不可能通過一次修法把所有問題都解決，不能指望預(yù)算法一步到位，有些問題可能要到2020年以后再逐步解決，比如預(yù)算權(quán)利的配置問題等，可能要在下一步改革中解決。&rdquo（記者 趙婧）

來源：經(jīng)濟參考報

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