自2006年啟動修法工作后，大氣污染防治法終于形成修訂草案，并于昨日在十二屆全國人大常委會第十二次會議上提請審議。相比現行大氣法，修訂草案新增了標準規劃制定、區域聯防聯控、重污染天應對三個章節，并強化了企業和政府的法律責任，如要求空氣質量未達標的城市必須限期實現達標。對于機動車污染方面，草案給予了機動車限行的許可。

草案共8章100條，除了新增的三個章節外，對政府的環保責任、排放總量控制和排污許可制度，企業排放法律責任等方面均進行了強化。草案曾經在今年9月公示，征求了各政府部門、專家學者和社會各界的意見。據了解，有一些來自部門、研究機構和地方的意見認為，該草案還可以更成熟，特別是在新環保法修訂出臺的背景下，單行污染防治立法應該在模式、原則、內容方面進行統籌研究，與環保法相銜接，對新環保法中已經規定的制度，依據大氣污染防治的特點進行細化。

-焦點

政府責任

空氣質量達標有期限

修訂草案明確了政府在管理空氣質量上的責任，要求各地推行區域大氣污染聯合防治，對多種污染物協同控制。修訂草案要求縣級以上人民政府將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，地方人民政府對本行政區域內的大氣環境質量負責，采取措施，使空氣質量達到規定的標準并逐步改善。城市需實施空氣質量限期達標規劃，這意味著各城市必須按期實現空氣質量達標。

草案規定了國家實行大氣環保目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將大氣環保目標任務完成情況納入考核內容，作為對負責人考核評價的重要依據。對超過國家重點大氣污染排放總量控制指標或者未完成目標的地區，省級以上政府環保主管部門應當會同監察等部門約談當地政府主要負責人。

具體措施

重污染天企業可以停產

修訂草案對機動車限行給予了法律依據，規定各地政府根據自身需求和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告。草案也對其他一些具體污染源進行了規定，如揚塵污染、餐飲油煙污染、煙花爆竹燃放污染、火葬場廢氣排放污染等。

在重污染天應急章節中，草案也要求各地政府必須在發生重污染天氣時發出預警，啟動應急預案，可以采取責令有關企業停產或限產、限制或禁止部分機動車行駛、停止工地土石方作業和建筑物拆除施工等措施。

法律責任

取消環保罰款50萬封頂

草案強化了企業排放大氣污染物的法律責任。草案取消了現行法律對造成大氣污染事故企業事業單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂。

草案規定：造成大氣污染事故的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業事業單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按造成直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

為貫徹落實新修訂的環保法“按日計罰”，草案明確規定了“按日計罰”的幾種情況：超過污染物排放標準或超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；通過逃避監管的方式排放大氣污染物的；建筑施工或者貯存易產生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。

草案還規定，未取得排污許可證排放、超標排放、通過偷排、篡改或者偽造監督數據等逃避監管的方式排放大氣污染物的，被責令停止排污、限制生產、停產整治，拒不執行的，依照環保法的規定，由公安機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人予以拘留。

-分析

修法為“單雙號常態化”開綠燈？

大氣污染防治法修訂草案中的一個法條，再次挑動起人們關于是否“單雙號限行常態化”的敏感神經。在“機動車船大氣污染防治”專門一節中，第45條規定，“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告。”記者采訪的多位法學專家認為，向地方政府授權，應對授權條款有所規制，補償機制更加明確、完善，防止地方保護和部門利益法制化。據新華社

“限行措施”給地方政府授權大

中國政法大學環境法專家王燦發教授分析認為，這個條款給了地方政府一個很大的權力。如果這個條款作為法律正式規定下來，有可能成為地方單雙號限行常態化的依據。長期研究環保法律的北京大學教授汪勁建議對相應條款做進一步細化。

中國人民大學法學院副教授竺效介紹，提交全國人大常委會審議的修訂草案第45條，與之前在國務院法制辦公開征求意見階段的條款有區別，提高了使用這項權限的政府的級別。征求意見稿是授權“縣級以上人民政府”，提交全國人大常委會審議的修訂草案則修改為“省級人民政府”。

竺效說，如果是單雙號限行，那么草案第45條中“規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間”，這個表述就比較籠統。比如是臨時限行還是常態化限行，排放控制是否區分高排放、低排放的排污水平，這兩類標準，交叉排列組合，就可以劃分出不同類型的限行措施，每種類型的適用條件，以及限行以后相應的補償措施，都需要有明確的規則。

應嚴格設定授權條件細化補償措施

汪勁認為，第45條涉及公民出行和機動車財產權利的行使。要授權地方政府，則應嚴格設定相應的授權條件，比如當可能發生嚴重大氣污染的時候，或空氣中某些污染物指標達到一定數值等，這些嚴格限定的前置條件不但要有，還要在法條中明確列出來。

不但要有前置條件，還要有相應的細化補償措施。竺效說，因為“單雙號限行常態化”是對公民合法財產的所有權進行了限制，就需要合理的補償措施。補償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免，保險費用的調整等。總之，配套措施需要精細化。

“每一種限行的類型、限制條件、如何補償等都應當在法律條文中予以明確。做出不同的限行規定和相應的補償規定，才能夠讓現在各個地方的各種限行方案有一個更好的法律依據，更加公平合理。”竺效說。

“即使是緊急狀況，政府行動也應審慎”

草案中新增加的第六章“重污染天氣應對”中的第72條規定，縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以采取責令有關企業停產或者限產、限制或者禁止部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹等應急措施。

即使是緊急情況，政府行動也應當審慎。王燦發說，第72條就是立法授權政府可以行使緊急命令權，特別是發生嚴重大氣污染緊急情況時，可以讓機動車停止行駛、工廠停工等。給予政府一定的緊急命令權，這是很多國家通行的規則，但是政府緊急命令權一定要具體化，比如規定污染達到什么程度、持續多長時間，都要制定具體的規定進行配套。

現行大氣污染防治法1987年制定，上次修訂是2000年。源頭治理薄弱、管控對象單一；總量控制范圍小，重點難點針對不夠；問責機制不嚴，處罰力度不夠，現行法已不能適應新形勢的需要。

——環境保護部部長周生賢

來源：新京報（北京）

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