編者按

鹽業是我國重要的基礎性行業。1996年5月，國務院發布《食鹽專營辦法》，建立了以食鹽專營制度為核心的管理體制。2016年5月，國務院發布的《鹽業體制改革方案》提出：從2017年1月1日開始，取消食鹽準運證，放開食鹽生產批發區域限制，允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營。由此，我國鹽業改革大幕正式拉開。2017年12月26日，國務院發布了新修訂的《食鹽專營辦法》，我國鹽業改革進入提速階段。此次鹽業改革對我國食鹽行業的發展有何種意義？食鹽的質量安全將如何保障？鹽業市場競爭加劇將對百姓的日常生活產生哪些影響？從本期開始，本版將推出三期“聚焦鹽改進行時”系列報道，深入進行行業新政解讀、市場變化分析、質量提升措施探討，敬請關注。

百姓開門七件事，柴米油鹽醬醋茶。食鹽事關千家萬戶，事關人民群眾身體健康。為進一步推進鹽業體制改革，保證食鹽安全，2017年12月26日，國務院正式公布新修訂的《食鹽專營辦法》（以下簡稱“新修訂《辦法》”）。新修訂《辦法》對食鹽專營制度的具體內容作了完善，強化了食鹽質量安全的管控措施，完善了食鹽供應安全制度。業內人士表示，新修訂《辦法》的出臺將打破鹽業區域限制，引入市場競爭，發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時有利于更好地發揮政府作用，加強事中事后監管，確保食鹽質量安全和供應安全。

行業弊端亟待革除

1996年5月，國務院發布《食鹽專營辦法》，建立了以食鹽專營制度為核心的管理體制，對加強鹽業管理、促進鹽業發展發揮了重要作用。然而，隨著我國經濟市場化進程加快，鹽業管理體制的一些弊端逐步顯現。

中國電子信息產業發展研究院消費品工業研究所蔣國策博士介紹，在過去的鹽業管理體制下，行政管理主體和經營主體“政企不分”的情況比較嚴重，不少地方鹽務局與鹽業公司是“兩塊牌子一套人馬”。“在這種情形下，市場不能如實反映供求關系，所形成的價格機制也不合理。因此，我國食鹽行業整體競爭力不強，企業呈現小、散、亂、多等特征，導致各自為政，產銷分離。”蔣國策說。

我國食鹽資源十分豐富，海鹽、井礦鹽、湖鹽資源都很可觀，其中探明的井礦鹽儲量就有大約1.1萬億噸。相關數據顯示，我國食鹽年產能達5000多萬噸，而消費量大約1000萬噸，產能過剩明顯。

為解決這些問題，2016年5月，國務院發布《鹽業體制改革方案》（以下簡稱《方案》），提出在堅持食鹽專營制度的基礎上，推進供給側結構性改革；實現鹽業資源有效配置，進一步釋放市場活力；為使改革措施有效落地，實現依法治鹽。落實《方案》確定的各項改革措施，保障鹽業體制改革順利進行，亟須對原《食鹽專營辦法》進行修改。2017年12月26日，國務院發布了新修訂《辦法》，其中明確提出，允許食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營。這就意味著，改革后，生產企業作為真正的市場主體可以確立自己的品牌和價格，省級食鹽批發企業可跨省經營，省級以下食鹽批發企業可在本省范圍內開展經營。而改革之前，食鹽生產企業生產的食鹽只能賣給食鹽批發企業。

“新修訂《辦法》的出臺是對《方案》所提出的改革措施的進一步落實。”蔣國策認為，“鹽業改革的意義在于適度引入競爭，打破行業缺乏競爭的局面，激勵鹽企做優做強，為百姓提供更高品質的食鹽。同時，避免出現鹽業主管機構為維護壟斷利益而差別化執法或因失去壟斷利益而失去監管動力等情形。”

明確堅持專營管理

早在2014年，國家發展改革委宣布廢止《食鹽專營許可證管理辦法》時，社會上就曾盛傳我國食鹽專營制度將被取消。此次改革后，食鹽價格放開、流通銷售松綁，是否意味著食鹽專營制度真的將退出歷史舞臺呢？

對此，中國鹽業協會副理事長兼秘書長宋占京表示：“新修訂《辦法》明確規定‘國家對食鹽實行專營管理’，充分體現了《方案》中‘在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革’的精神，進一步澄清了社會上關于國家取消食鹽專營的誤解。”

國務院法制辦、工業和信息化部相關負責人公開表示，為進一步完善食鹽專營制度，新修訂《辦法》重點對食鹽定點生產制度和食鹽批發環節的專營制度作了明確規定，主要表現為：一是堅持和完善食鹽定點生產、定點批發制度。按照《方案》關于堅持食鹽專營制度、不再核準新增食鹽定點生產、定點批發企業的規定，明確了省級鹽業主管部門按照統一規劃、合理布局的要求，審批確定食鹽定點生產、定點批發企業。二是取消食鹽產、運、銷等環節的計劃管理。刪去了原辦法中關于食鹽生產、批發、分配調撥、運輸等實行指令性計劃管理，以及核發食鹽準運證的規定。三是取消食鹽產銷隔離、區域限制制度。根據《方案》關于食鹽流通的規定，規定食鹽定點生產企業申請經營食鹽批發業務，省級鹽業主管部門應當頒發食鹽定點批發企業證書等。四是改革食鹽定價機制。根據《方案》提出的改革食鹽政府定價機制的要求，刪去原辦法中國家規定食鹽價格的規定，明確食鹽價格由經營者自主確定等。

宋占京強調，新修訂《辦法》繼續以現有食鹽定點生產企業和食鹽定點批發企業為基數，不再核準新增企業。“這是落實《方案》‘不再核準新增食鹽定點生產企業’和‘不再核準新增食鹽批發企業’的要求，確保企業數量‘只減不增’。”

為何強調這兩個“只減不增”？國家發改委經濟體制綜合改革司巡視員王強在接受媒體采訪時曾表示：“食鹽的民生敏感度高，先讓食鹽生產、批發企業內部來競爭，更有利于平穩過渡。如果當下完全放開市場，大量企業涌入，監管還無法立即跟上。”

堅定釋放市場活力

蔣國策表示，新修訂《辦法》的另一大亮點在于與時俱進，注重釋放市場活力。其具體措施主要體現在三方面：一是打破批發資格限制，允許食鹽定點生產企業進入流通和銷售領域，明確了食鹽定點生產企業可以依法獲得食鹽定點批發企業證書開展食鹽批發業務；二是打破批發地域范圍限制，允許食鹽定點批發企業開展跨區域經營，明確食鹽定點批發企業在國家規定的范圍內銷售食鹽，任何單位或者個人不得阻止或者限制；三是終結了我國食鹽行業延續多年的政府定價模式，食鹽價格由經營者自主確定。

蔣國策表示，這些釋放市場活力的新舉措將有利于進一步強化市場機制作用，實現食鹽產品按質論價、隨行就市。記者了解到，鹽業改革實行以來，在市場活力增強及自主定價機制的影響下，市場上的食鹽價格不僅有所降低，而且產品種類也有所增加。去年北京市發展改革委針對北京全市超市、農貿市場以及中鹽北京市鹽業公司等34家單位所做的監測報告結果顯示，北京市場上銷售的鹽類產品約90余種，外埠進京銷售食鹽品種增加。其中，沃爾瑪、天客隆等超市除了主要銷售中鹽品牌食鹽外，已有廣東荔灣湖、云南白象及湖北益鹽堂等外埠進京食鹽品牌銷售。

蔣國策認為，此次鹽業改革各項措施的最終落實，有利于化解產銷矛盾，促進產業結構調整，最終推動形成全國統一的市場。可以預見，以往產銷企業市場地位不平等、利潤分配不公的情況將不復存在，實力雄厚、產銷一體的龍頭企業因其占有優勢貨源、銷售渠道而將有更多的話語權和競爭優勢。“鹽業或將迎來一輪兼并重組、結構優化、轉型升級的熱潮，預計經過一段時期的洗牌，食鹽行業集中度將明顯提高。”蔣國策說。

有效保障食鹽供應與安全

前幾年，我國部分地區發生過“搶鹽”風波，食鹽供應能否充足穩定是百姓非常關心的問題。新修訂《辦法》在保障食鹽供應安全方面也做了明確規定。

新修訂《辦法》根據《方案》建立食鹽儲備體系的要求，從食鹽儲備制度和保障食鹽供應兩方面做了相關規定：省級鹽業主管部門建立健全食鹽儲備制度，承擔政府儲備責任；食鹽定點生產、定點批發企業承擔企業食鹽儲備責任。增加規定縣級以上地方人民政府應當根據實際情況，采取必要措施，保障邊遠地區和民族地區的食鹽供應。同時，規定鹽業主管部門應當會同有關部門制定食鹽供應應急預案，在發生突發事件時，協調、保障食鹽供應。

“食鹽是特殊食品，也是百姓生活必需消費品，其供應安全與否關乎社會穩定。”蔣國策表示，由政府儲備和企業社會責任儲備共同組成的全社會食鹽儲備體系，能夠最大限度保障自然災害及突發事件等特殊情況發生時的食鹽供應安全。

相關監測結果顯示，目前食鹽貨源充足，市場需求穩定，未出現脫銷斷檔、排隊搶購及價格大幅波動等情況。例如，截至2017年11月，中鹽北京市鹽業公司袋裝食鹽銷售量為5.84萬噸，其中銷量最高的深井巖鹽和低鈉巖鹽占比分別為32.03%和12.83%，該公司袋裝食鹽全年儲備量均不低于7700噸，完全可以滿足該市消費需求。

此外，新修訂《辦法》還強化了食鹽質量安全的管控措施，在規定鹽業主管部門負責管理食鹽專營工作的基礎上，增加規定國家食品藥品監管部門和縣級以上地方人民政府確定的部門負責食鹽質量安全監督管理，為食鹽管理“政企分開”奠定基礎。

宋占京介紹，由中國鹽業協會主持的鹽行業信用管理與公共服務平臺已建設完成并投入使用，鹽企一旦因制假售假被拉進“黑名單”，將被永久排除在行業外。同時，全國食鹽電子防偽追溯服務平臺也已上線。“輕輕一掃碼，企業、產地等多項信息一目了然，消費者可以更放心食用。”宋占京表示。

鹽改大事記

1994年 國務院發布《國務院關于進一步依法加強鹽業管理問題的批復》，同意對食鹽實行專營，對工業鹽實行計劃管理。

1996年5月 國務院頒布《食鹽專營辦法》，對食鹽產銷實行國家指令性計劃管理，對食鹽價格實行政府定價。

2001年 隨著經濟市場化的推進，原國家經貿委提出實行食鹽體制改革。

2005年 國務院出臺《關于2005年深化經濟體制改革的意見》，提出“研究制定鹽業體制改革方案”。

2006年4月 國家發展改革委頒布《食鹽專營許可證管理辦法》。

2009年 國務院《政府工作報告》中提出加快鐵路、電力、鹽業等行業改革。

2011年3月 日本福島核輻射引發我國食鹽搶購潮。鹽改暫停。

2014年4月 國家發展改革委廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。

2016年5月5日 國務院出臺《鹽業體制改革方案》，提出從2017年1月1日起，放開食鹽生產批發區域限制，允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營。

2017年12月26日 國務院發布新修訂的《食鹽專營辦法》。

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