中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》主要內(nèi)容如下。

農(nóng)村改革是全面深化改革的重要內(nèi)容。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署，農(nóng)村各項(xiàng)改革正在扎實(shí)開展，一些重要改革事項(xiàng)試點(diǎn)工作正在有序推進(jìn)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革，農(nóng)村改革涉及的利益關(guān)系更加復(fù)雜、目標(biāo)更加多元、影響因素更加多樣、任務(wù)也更加艱巨。農(nóng)村改革綜合性強(qiáng)，靠單兵突進(jìn)難以奏效，必須樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，找準(zhǔn)牽一發(fā)而動(dòng)全身的牛鼻子和主要矛盾，進(jìn)一步提高農(nóng)村改革決策的科學(xué)性。要從總體上把握好農(nóng)村改革的方向，提出深化農(nóng)村改革總的目標(biāo)、大的原則、基本任務(wù)、重要路徑，從全局上更好地指導(dǎo)和協(xié)調(diào)農(nóng)村各項(xiàng)改革，加強(qiáng)各項(xiàng)改革之間的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應(yīng)。

根據(jù)中央統(tǒng)一部署，從提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性出發(fā)，特制定深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案。

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，緊緊圍繞全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，不斷鞏固和完善中國特色社會(huì)主義農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，健全保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的體制機(jī)制，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，為加快推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)目標(biāo)任務(wù)。到2020年，農(nóng)村各類所有制經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度更加完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立，農(nóng)村社會(huì)治理體系和農(nóng)村基層組織制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到更好保障，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律法規(guī)進(jìn)一步完善并加強(qiáng)，農(nóng)村基層法治水平進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平進(jìn)一步提升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更具活力。

(三)基本原則

1.堅(jiān)持農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，賦予農(nóng)村各種所有制經(jīng)濟(jì)組織同等的市場(chǎng)主體地位，保證其依法公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)、各種私人和股份制經(jīng)濟(jì)、供銷合作社經(jīng)濟(jì)以及國有農(nóng)場(chǎng)林場(chǎng)等國有經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

2.堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營的關(guān)系，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)行“三權(quán)分置”。堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展。

3.堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向。調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系，健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加強(qiáng)國家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)盡快轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來。

4.堅(jiān)持保障農(nóng)民權(quán)益。把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為深化農(nóng)村改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民合法經(jīng)濟(jì)利益，尊重農(nóng)民民主權(quán)利。

5.堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)改革發(fā)展，統(tǒng)籌考慮公平和效率。

6.堅(jiān)持循序漸進(jìn)、試點(diǎn)先行。發(fā)揮好基層和群眾首創(chuàng)精神，在把握方向、堅(jiān)守底線前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排。認(rèn)真組織好農(nóng)村改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)突破現(xiàn)行法律法規(guī)的重大改革，要按程序報(bào)批，取得授權(quán)，在一定范圍內(nèi)開展試點(diǎn)。

7.堅(jiān)持黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)。必須始終把加強(qiáng)黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)作為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的政治保證，提高依法做好“三農(nóng)”工作的能力和水平。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極穩(wěn)妥深化農(nóng)村各項(xiàng)改革。

二、關(guān)鍵領(lǐng)域和重大舉措

全面深化農(nóng)村改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和基層黨建等領(lǐng)域，涉及農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)主體。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等5大領(lǐng)域。對(duì)這5大領(lǐng)域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內(nèi)容和重大方針對(duì)策，進(jìn)一步理清改革思路。

(一)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會(huì)主義公有制的重要形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架，為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐。建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營方式，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員，進(jìn)一步發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員積極性。

1.深化農(nóng)村土地制度改革。堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯(cuò)誤。深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

一是開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

二是深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。在基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。出臺(tái)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見。在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)。制定出臺(tái)完善草原承包經(jīng)營制度的文件，規(guī)范草原承包行為和管理方式，充分調(diào)動(dòng)廣大牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性。引導(dǎo)農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

三是健全耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度。嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)耕地保護(hù)，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，實(shí)行特殊保護(hù)。完善土地復(fù)墾制度，盤活土地存量，建立土地復(fù)墾激勵(lì)約束機(jī)制，落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)毀損耕地的復(fù)墾責(zé)任。加大中低產(chǎn)田改造力度，以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，完善農(nóng)村土地整治辦法。依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任，完善占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量到位、質(zhì)量到位。完善耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。采取更有力的措施，加強(qiáng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱田現(xiàn)象，杜絕違規(guī)占用林地、濕地補(bǔ)充耕地。進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度。按照有關(guān)法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“地票”等試點(diǎn)，推動(dòng)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。

2.分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；對(duì)非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營管理有效機(jī)制；對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)更多權(quán)能，發(fā)展多種形式的股份合作。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。明確集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位。建立符合實(shí)際需求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開公正有序交易。現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)格限定在本集

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