十八屆三中全會以后，全面深化改革有了總體部署，開始全面推進。相比此前的兩次改革開放高潮，即1992年鄧小平南巡講話引發的改革開放高潮和2002年我國加入世界貿易組織引發的又一輪改革開放高潮，本次全面深化改革，涉及領域更廣泛、觸及問題更深入、牽連利益更復雜，因而推進、實施難度也就更大。

筆者在有關領域改革的調查研究過程中，深深感受到，目前全面深化改革面臨法律之困、體制之困、市場之困和路徑之困等四大困境，謹在此通過幾個案例進行簡單剖析。

法律之困源于部門立法導致的法治錯位

今年4月30日，李克強總理在國務院常務會議上，“再次”要求有關部門進一步壓縮出口產品法檢目錄，讓出口企業能夠更加通暢地“走出去”。

為什么要特別強調“再次”？因為去年7月的國務院常務會議，已經明確要求“抓緊研究法檢體制改革方案”，“減少法檢商品種類，原則上工業制成品不再實行出口法檢”。如今將近一年的時間過去，主管部門不能說沒有動作，比如取消了1551個hs編碼商品的出口法檢、開始推進管辦分離等。但毫無疑問，這離改變極不合理的進出口法檢現狀、實現貿易便利化還差距甚遠，并且這“有關部門”在落實中存在明顯的避重就輕、能拖則拖等問題，如2014年版的實施出境檢驗檢疫和監管的hs編碼仍然多達3077個，這依舊是個極為龐大的數目！據筆者以往的研究結果，從法檢目錄制定、檢驗標準、合格評定程序等各個角度衡量，絕大多數的出口法檢（比例高達80%~85%）是不必要的、錯誤的；那么，為何繼續保留一多半的出口法檢？真正從必要性角度來說，必須進行出口法檢的能有幾個？這其中還有巨大疑問，并且在實踐中也繼續對我國企業出口造成極大制約，出口競爭力和經濟增長活力都沒能很好地釋放出來。所以，情急之下，李克強總理不得不“再次要求”壓縮出口法檢目錄。

令人驚異的是，為什么改革成了“擠牙膏”？不擠不動，擠一擠出一點？并且必須由高層來擠？追根溯源，是因為眾多主管部門通過立法已經把這些不合理的管理理念、管理體制和管理措施以“法律”的名義固化下來了。

目前極不合理、亟須改革的進出口法檢制度，基本法律依據是《進出口商品檢驗法》。筆者在多年跟蹤研究的基礎上，針對進出口法檢的種種問題提出了諸多批評、建議，并于2013年4月向全國人大常委會遞交了《提請對進出口商品一般質量檢驗進行違法審查的建議書》。今年5月份，全國人大法工委當面向我通報了審理結果：《進出口商品檢驗法實施條例》沒有違反上位法的《進出口商品檢驗法》和《行政許可法》；進出口商品檢驗過程中，存在一些問題，需要在具體操作中加以改進。

這樣的裁定結果早在筆者意料之中。因為《商檢法》和《商檢法實施條例》都是主管部門主導起草的，自然不會在文字上有直接抵觸或違反，甚至早在立法時就已經埋下了“伏筆”：如《商檢法》的立法宗旨中既強調了“社會公共利益”，但同時又寫入了“有關貿易各方的合法權益”；既要考慮“維護國家安全”這樣國家層面上的事情，又要考慮“防止欺詐”這樣純粹商業層面上的事情，這就為以后的行政擴權預留了巨大空間。試想，若是為了保護有關貿易商的權益、防止欺詐，豈不是任何進出口商品都可以納入法定商檢范疇？因為任何的缺斤短兩、貨不對板、質量問題等等商業層面上的事情，都可以以“防止欺詐”的名義納入法檢。為了防止中方企業利益受損，可以對所有進口商品的一般質量進行法定檢驗；而為了保護外方貿易商的利益，也可以對所有中國出口商品進行法定檢驗——或者還可以以更高尚的“維護中國出口商品質量/聲譽”的名義。可這樣做，真的就符合《商檢法》的立法精神嗎？更進一步地說，即使沒有直接違法，難道目前的做法就是正確的嗎？以全面深化改革的精神衡量，“市場能夠解決的問題就交給市場”“政府不介入微觀經濟活動”“政府不能干預企業經營自主權”，目前極為寬泛的進出口法檢行為不正是與此抵觸的嗎？

遺憾的是，我們的改革，顯然還沒到這個層面。全國人大在審查時，也只是根據實施條例或其他規章是否有“直接”違反上位法的規定或表述來判斷，而不是審核是否違反了上位法的“立法精神” ，雖然從立法精神和具體內容上看，實施條例已經“偏離”了上位法，弱化了進出口法檢要從“維護社會公共利益”出發的基本精神，而強化了一般商品質量檢驗——這才是近年來進出口法檢目錄急劇擴充、商檢大肆擴權的根源所在；更不可能以目前全面深化改革的精神和要求來對進出口法檢進行審查。所以，即使人大法工委從法律層面進行審查了，又轉交國務院從法規和執行層面（如法檢目錄確定、檢驗內容、檢驗標準以及合格評定程序等）進行了審查，還與國務院法制辦和主管部門進行了溝通，最終的結果也只能是如此——法律居然成了深化改革的防火墻！

體制之困在于自我改革的利益糾纏

于是乎，我們就看到，明明進出口法檢制度設計有問題，深化改革必須進行重新設計和全面調整，卻囿于現行法律規定，只能進行小打小鬧的改革。這樣的改革，何時是個盡頭？李克強總理督促后的一個月，質檢總局又發文取消了222個hs編碼商品的出口法檢，如今還剩2855個。如果下一次的法檢商品目錄減少還需要總理督促、國務院會議決定，那可真是深化改革的悲哀。

但這又引出了本文討論的另一個問題，即體制之困。

如上所見，在本次進出口法檢體制改革中，作為國家主管部門的質檢總局，一身扮演多重角色：它是政府管理機構，是我國進出口商品檢驗的法定主管部門，依法行使國家管轄權/管理權；它很大程度上又是法律法規的制定者，《商檢法》是它主導制定的，實施條例基本就是它自己制定的（由國務院頒布），有關的實施細則更是自己部門內部就可以操作（如法檢目錄、檢驗內容、標準、合格評定程序等都是以質檢總局令甚至文件、通知的形式來規定），也就是說，它依法行使的權力，很大程度上來源于它自己授權，并且更加不可思議的是，越是實質性權力授權層級越低；它又在某種意義上是個經營機構，同時擁有眾多市場化收費的檢驗檢疫及相關服務機構（包括協會、學會等所謂的行業組織），天然就有不斷擴充權力、擴大業務范圍實現利益最大化的沖動。所以，其行為之怪異、矛盾、沖突就可想而知。但更令人無可奈何的是，即使已經發現其中問題多多，必須進行深化改革，但改革的操刀者，卻又是它自己！

于是我們看到，作為國務院主管部門的質檢總局，負責起草了《商檢法》草案，雖然國務院法制辦牽頭負責此事，全國人大作為立法機構討論審查草案并批準成為法律，但由于專業、信息、時間、經費以及其他不足為人道的各方面原因，主管部門才是決定性因素幾乎是毋庸置疑的，這已經注定了有關法律的先天不足，比如立法宗旨的寬泛、含糊其辭，為以后的行政擴權留出了充分空間；質檢總局同時又是執法部門，因此可以在“依法行政”的旗號下，肆意擴充自己的權力，把市場機制能解決、企業自己能解決的一般質量問題，涵蓋在“維護有關貿易各方的合法權益”“防止欺詐”等項下，納入了法檢范疇，成為了主管部門“依法行使”的權力，以至于我國約一半的進出口貿易必須進行法檢，每年收費金額以百億元計，滋養了一個龐大的食利群體；上述狀況必然導致過度管制，進而導致對市場機制的破壞和企業利益的損害，產生官員腐敗、市場抑制、活力下降、企業萎縮等等弊端，激發出改革的強烈要求，但改革方案的制定、改革力度的大小、改革進程的快慢，居然還是由問題本身的這個部門來主導？

此次進出口商檢的違法審查，并沒有經過公開程序，沒有征求有關企業的意見，也沒有經過公開討論乃至辯論，而是主要征求了國務院法制辦和質檢總局的意見；此次進出口法檢體制改革，雖然國務院領導從去年到今年連續明確指示了兩次，但改革方案研究制定還是只在行政系統內進行，并且毫無疑問還是質檢總局主導，改什么、怎么改、改多少，路線圖和時間表都掌握在主管部門手里。也即意味著，質檢總局必須有“壯士斷腕”的決心，勇于革自己的命、削自己的權，才能把進出口法檢體制改革搞好——可我們完全可以預期也能夠理解，這幾乎是不可能完成的任務，這樣的改革其最終結果如何，大約在開始時就已經注定了。

所以，一年多來的進出口法檢體制改革，還是只在減少某些法檢商品上打轉轉，成了典型的治標不治本，其他所謂的“法檢目錄管理方式改革”“整頓規范經營性服務和收費”“加強關檢合作”“支持區域擴大開發”之類改革措施就很容易變成一種虛無縹緲的說辭——根上就是錯的，后面再怎么完善也不過是略微減輕點危害而已。可若根據全面深化改革的要求來進行改革，則很可能導致主管部門權力的大幅度減少，甚至機構都要根本調整，不只是“斷腕”的問題，甚至是“要命”的問題，它自己怎么下得了手？

市場之困起因于對市場根深蒂固的不信任

法律、體制之外，市場往往又成為制約改革的一個主要理由，不外乎“市場也有它的局限，政府干預必不可少”之類說辭，致使政府一再插手市場，把市場扭曲了以后，再以矯正市場的名義繼續介入市場，所以政府的手永遠也抽不出來，這些領域的改革也就陷入了一個死循環——“豬周期”就是一個典型例證。

所謂“豬周期”，即豬肉價格周期性變化的怪圈，幾乎算是我國特色的一種經濟現象，30多年了都沒能解決。

原因何在？筆者的看法是：行政干預攪亂了豬周期。

這似乎無解：因為我國養豬的主導模式是散養，受市場波動影響很大，并且自身抗風險能力弱，所以政府覺得應該介入，既保證供應，又保護養豬戶利益；但政府的介入，或許調節了供應，但同時又扭曲了供應，也扭曲了成本，導致虧損時候養豬戶為了得到政府補貼而繼續投入，最后再次供過于求；而這時政府政策卻又減弱或退出（供應增加了，政府的財政負擔也增加了，補貼政策撤出），導致供求急劇減少（隔一段時期就有殺母豬現象），供不應求、價格再次上升；而這時政府為了保證供應平抑物價又再次介入，下一個循環又開始了……市場因素和政策因素疊加在一起，誰還能夠搞明白“豬周期”？

行政干預，導致了我們最不希望見到的結果，也與我們最初的政策目標完全背離：一是加劇了市場動蕩，二是阻礙了規模化養殖的發展。

第一個問題很容易理解，政府介入以后，市場信號就混亂了，市場預期更加模糊不清，無論是規模化生產者還是散戶都沒法判斷市場，不得不跟著政策走，但跟著政策走必然走入死胡同。

第二個問題略為復雜點，但也只是一層窗戶紙。為什么我們一直鼓勵規模化養殖，卻至今成效不彰？正是政府的高度介入，攪亂了“豬周期”，使得這個市場的投資風險大大增加，才使得市場資本不敢大規模進入養豬這個領域！

有個很有趣的例子：前幾年媒體炒作高盛“大舉進軍”我國養豬業，投資幾億美元、收購若干養豬場等等，有人還把這事上升到了國家食品安全的角度，呼吁要制止高盛這一行動。實際上，略加分析就可看出其中的荒誕無稽：中國這樣的養豬市場、這樣的價格變化，外國金融資本怎么可能會投入進來？別說投資幾億美元，就是投資幾十億美元，也未見得能左右“豬周期”。變幻莫測的“豬周期”實際已經成為規模化資本進入的最大障礙。

全面深化改革的指導原則是“讓市場決定資源配置”，要“進一步改革價格形成機制”，可在具體操作中，到底是順應這個要求在做呢，還是反其道而行之呢？搞“農產品(000061，股吧)目標價格制度”，搞“收儲制度”，怎樣做才是市場決定，怎樣做才是政府主導，恐怕我們到現在也沒搞明白。

這里面當然有管理理念問題，就是不相信市場機制作用，不相信市場能自我調節而達到合理均衡，所以政府汲汲于增加供給、平抑價格；同時也有路徑依賴問題，各級農業管理部門，正好以調節“豬周期”為名申請財政補貼，“豬周期”的存在及不確定恰恰成了行政機構存在并介入的理由——當然，它的前提也是不信任市場。

所以，本不復雜的“豬周期”，就搞成了這樣的一筆糊涂賬。深化改革能打破這個“豬周期”嗎？只要“市場決定資源配置”原則不能有效實施，這個糊涂的“豬周期”恐怕還會繼續下去。

路徑之困因為有堅硬的中間隔離層

我國30多年改革開放實踐中，形成了兩條行之有效的路徑：一是基層創新突破，然后高層認可，全國推廣，如農村聯產承包責任制；一是高層決策，先進行頂層設計，再試點總結經驗，然后全面推開，如舉辦經濟特區、開發區。此次全面深化改革，要求“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進”，指明了基本路徑。但在操作中，卻都遇到了難題，典型例證如上海自貿區建設。

上海自貿區作為新形勢下推進改革開放的重大舉措，中央領導高度重視，進行頂層設計的力度不可謂不大。為了防止各部門截留權力，導致有關政策措施不到位，某些方案設計（如負面清單的制定）國務院授權上海方面操作。即使如此，依然遇到了“腸梗阻”，很多領域的改革開放措施落不了地。原因在于，既有的行業管理法律法規已經基本定型，頂層設計不能繞過，更不能違反，要突破這些就必須修改有關法律法規，而這必須有立法機構以及國務院主管部門的支持和配合，單憑一個地方政府是做不到的。所以，上海自貿區通過國務院報請全國人大批準在區內暫停實施有關外資法律。但自貿區建設，遠不只涉及外資法律，金融、貿易、海關、商檢以及諸多行業管理法律法規都有涉及，都要履行有關手續去修訂或暫停在自貿區實施，必然曠費時日，從具體操作上來說幾乎也是不現實的。

那么，是否可以由上海自貿區自行突破、探索，以形成可推廣、可復制的經驗做法再向全國推廣呢？也不行。有關法律法規面前，上海自貿區不可以違反，這是紅線；國家有關主管部門的管理，上海自貿區也不能擺脫。比如海關管理、進出口商檢，只能由有關部門來制定方案和操作實施，和地方要求、市場要求必然存在相當距離；金融等領域的市場準入擴大開放，必須國家有關部門首肯，而這些部門，往往都有法律依據作為尚方寶劍，要想放寬限制也必須先推動法律法規修訂或履行不在自貿區實施的批準程序。

上海自貿區這樣的國家戰略舉措，尚且難以實現從上到下的改革，也無法實現自下而上的突破，那地位及重要性不及上海自貿區的其他改革或區域性突破試驗，路徑之困當會更加明顯。

以往的改革開放，無論是先進行頂層設計還是先在地方突破，最后都實現了上下貫通，釋放出了巨大紅利；而這一次深化改革，卻無論是頂層設計還是地方突破，都遇到了中間的堅硬阻隔，造成改革要么不能落地，要么不能萌芽，上下不能貫通，紅利也就不能釋放，這正是經濟社會發展活力不足的根源所在。而形成這路徑之困的中間阻隔，卻又正是上文所述的法律之困與體制之困。

四大困境正在絞殺著改革。全面深化改革的成敗，取決于能否盡快、順利解決這四大困境。

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