以公平可持續引領市場化改革

——訪中國(海南)改革發展研究院院長遲福林

研究員，博士生導師，第十一屆全國政協委員。中國(海南)改革發展研究院院長。兼任中國經濟體制改革研究會副會長、中國行政體制改革研究會副會長、中國企業聯合會副會長。

多年致力于經濟轉軌理論與實踐研究，圍繞我國改革開放進程中的重大經濟、社會問題，在政府轉型和基本公共服務均等化等方面進行深入研究。曾獲得 “全國五個一工程”、“孫冶方經濟科學論文獎”、“中國發展研究獎”等研究獎項。享受國務院特殊津貼專家，2002年被中組部、中宣部、國家人事部和國家科學技術部聯合授予“全國杰出專業技術人才”榮譽稱號，2009年入選“影響新中國60年經濟建設的100位經濟學家”。

要高度重視經濟轉型與改革的實質突破

中國經濟時報：從今年國內外的形勢看，經濟增速放緩已成必然。而自溫家寶總理在湖北考察時強調要把穩增長放在更加重要的位置以來，“穩增長”已取代了“防通脹”。對于當前中國經濟形勢，您是怎么看的？

遲福林：我國正處于經濟轉型的關鍵時期，需要堅定地推進投資拉動型的增長向消費主導型增長的轉型，需要加大轉型與改革的力度。在國內外環境深刻變化的背景下，如何“穩增長”，面臨多方面的嚴峻挑戰；在“穩增長”的同時，更面臨著經濟發展方式轉變的重大挑戰。應當看到，由于有巨大的國內需求，我國仍處于經濟上升通道。雖然經濟增長率有所下降，但增長前景仍然看好。當前，經濟增速放緩，既有短期市場波動的影響，更有增長方式的中長期因素。為此，要出臺短期政策穩增長的同時，更要加快推進經濟發展方式轉變。也就是說，要注重穩增長的同時，更要高度重視經濟轉型與改革的實質突破。以在穩增長的同時，尋求中長期公平可持續發展的新路。

中國經濟時報：當前我國的轉型和改革似乎已到了一個歷史的關鍵點或是轉折點。那么，您認為現在我國改革面臨著怎樣的環境形勢？

遲福林：在我看來，“十二五”時期，我國的轉型與改革面臨著更為復雜、嚴峻的新形勢：一方面世界經濟的不確定性加大，國際市場繼續動蕩與萎縮，將是一個中長期趨勢；另一方面，我國經濟增長的不確定性也在加大。與歐美國家不同，我國并不缺乏新的經濟增長點和增長動力，但經濟增長的內外部約束條件發生了重大變化。由此，經濟轉型與改革的不確定性因素也有所增大。在這個特定背景下，要不要把消費主導作為經濟轉型的戰略重點，各方有不同的議論。我認為，走向消費主導的經濟轉型，既是轉變經濟發展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經濟穩定，又決定著中長期的可持續發展。

為什么這么說？主要有三點值得關注：

第一，我國的社會需求結構正在發生深刻的變化。隨著我國開始全面進入發展型新階段，以人的自身發展為重點的消費結構正在發生重大變化：一方面，面臨由生活必需品到耐用消費品的需求結構升級；另一方面，面臨由私人產品到公共產品的需求結構升級。尤其是文化、教育、醫療、住房保障等公共需求全面快速增長，推動著消費結構不斷升級。由此，全社會的公共需求全面快速增長與公共產品短缺、公共服務不到位日益成為突出矛盾，我國開始進入公共產品短缺的時代。

第二，我國正處于消費潛力釋放的歷史拐點。首先，城市化正處于快速推進中。城市是消費的主要載體，城市化是拉動消費的戰略重點。未來10年快速的城市化進程，將釋放巨大的消費能力：1個城鎮居民消費水平大概是3個農民的消費，城市化水平提高1個百分點，將拉動最終消費增長約1.6個百分點；如果農村人均消費水平提高到城鎮居民平均消費水平的60%，按2009年數據測算，年新增消費規模將超過3.6萬億元；農民工市民化，不僅有助于釋放2.3億農民工的消費需求，還能夠拉動相關的投資。有研究表明，每轉移1個農民工，大概需要10萬元的投資。如果每年能有效地轉移1000萬農民工，由此帶來的年投資規模不低于1萬億元。其次，服務業還有相當大的發展空間。我國的服務業比重只有43%左右，遠低于世界60%的平均水平。未來10年，如果服務業提高15個百分點左右，將帶來巨大的消費市場。以文化產業為例，2010年我國文化消費占gdp總量僅為2.5個百分點，同一些發達國家相比，有相當大的差距。例如，日本、韓國為15%左右，美國為25%左右。如果未來5年文化消費占gdp比重達到5%以上，將新增約4萬億元的文化消費規模。

第三，消費主導的經濟轉型取決于改革的新突破。能否用5—10年的時間實現消費主導的經濟轉型？即5年左右初步實現最終消費率由現在的48%提升到55%左右，居民消費率由現在的不到35%提升到45%左右；10年基本實現消費主導的目標，最終消費率達到60%左右，居民消費率達到50%左右。我認為，這個目標有實現的可能性。我國有巨大的消費潛力和消費需求，并且以促進人的自身發展為重要目標的發展型新階段正是釋放消費需求的重要歷史時點。問題在于，轉型與改革要突破。例如，改革確立公平與可持續的發展理念，實現改革發展由經濟總量向國民收入導向的轉變，由國富優先向民富優先的導向轉變，以此為基礎建立擴大國內消費需求的長效機制。

改革進入“深水區”有三大表現

中國經濟時報：現在改革已進入“深水區”，越往前越困難。那么，當前改革面臨著哪些現實困境？

遲福林：我認為有以下現實困境值得關注：

一是某些改革實際難以推進。例如：第一，重增長輕改革。在政府主導的經濟運行機制下，重增長輕改革、重短期輕長期、重治標輕治本等傾向比較突出，使得某些改革在具體落實中處于可有可無的狀態；第二，有的改革流于口號。近年來還出現這樣的現象，就是大會小會上，不能不談改革，不能不強調改革的重要性，口號在不斷翻新，但在實踐中很難有實質性舉措，導致一些改革避重就輕、避實就虛；第三，一些改革任務低效率重復。有的改革任務年年強調、年年部署，低效率重復，很難有實質性進展。改革確實出現了所謂的“綜合疲勞癥”，導致人們對改革熱情的降低。

二是某些重大改革尚未真正破題。例如：第一，一些既定的改革攻堅久攻不下。2003年的中共十六屆三中全會對完善社會主義市場經濟體制做過全面的戰略部署，包括資源要素價格改革、壟斷行業改革等，都有明確的要求。由于多種因素，這些改革至今仍未有實質性突破；第二，一些改革久拖不決。中共十六屆三中全會、十六屆五中全會都強調了收入分配體制改革的重要性，并提出“提低、擴中、調高”的基本思路和基本要求，但由于多種因素至今收入分配體制改革的總體改革方案尚未出臺。為此，今年的政府工作報告再次提出，抓緊制定收入分配改革總體方案；第三，有的改革決策長期難以落地。中共十六屆三中全會提出“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”。由于相關的政策體制障礙尚未破除，至今民營經濟和中小企業進入基礎設施、公用事業等領域還面臨著比較嚴重的“玻璃門”現象。為此，今年中央再次強調抓緊完善鼓勵引導民間投資健康發展的配套措施和實施細則。最近，我們高興地看到，鐵道部、國資委等中央機構先后出臺細則，支持民間資本進入鐵路、市政、能源、電信、教育醫療等領域，以及支持民間資本參與國有企業改革。

三是改革的動力不足。首先，改革共識的缺失具有一定的普遍性。例如：社會對改革的信心不足，由于許多改革“雷聲大、雨點小”，加上改革中的利益關系沒有處理好，改革往往出現扭曲變形，嚴重影響社會對改革的信心；社會對一些改革方案的不同聲音越來越多。國有資本配置問題不斷引發多方面的關注和討論，“十一五”時期包括對事業單位改革、勞動合同法的出臺、個人所得稅調整等，都有不同的意見。其次，當前許多重大改革都深刻地觸及到利益關系的調整，使得改革動力不足的問題逐步突出。以政府改革為例：相當多的改革觸及到部門利益，但部門層面出現了“自利化”傾向，導致部門改革的積極性不高；在現有中央地方財稅關系下，一些地方政府更愿意做大gdp和實現地方財政收入快速增加，對轉變經濟發展方式相關改革的勁頭就不足。

利益關系失衡成為突出矛盾

中國經濟時報：今年的《政府工作報告》中提出“收入分配等方面問題還很突出”。而據有關部門透露，收入分配改革方案將于今年下半年出臺。為什么提出收入分配制度改革盡快出臺，但遲遲出臺不了呢？為什么壟斷性行業改革提了這么多年，不但沒有打破，而且某些壟斷行業改革實際上停滯、甚至有某些倒退？

遲福林：我的看法是，根本問題就是改革走到現在，利益關系失衡成為一個突出矛盾。在這種情況下，相當多的改革難以出臺，即使出臺也會在某種程度上被扭曲。這些年，利益關系失衡的矛盾問題比較突出，并由此帶來以下三個問題：

一是國民收入分配格局的失衡。消費主導的經濟轉型有賴于收入分配體制改革的突破，有賴于社會利益關系調整的突破，但相關改革并未真正破題。例如，去年我國的財政收入增長將近25%，兩倍半于gdp的增長，近三倍于城市居民的實際收入增長。國民收入分配格局中，企業、政府收入的這塊“蛋糕”應當說逐步加大，勞動報酬的“蛋糕”比重有所下降。一方面，中等收入群體比例過低，制約了消費總量的增長；另一方面，公共產品短缺的狀況尚未完全緩解，這使消費預期很難得到有效提升。

二是投資—消費的失衡。“十一五”以來經濟增長在很大程度上還是依賴于政府主導的投資推動。在應對國際金融危機的特定背景下，以投資為重點的刺激政策確有其合理性。但也應看到，投資-消費失衡的重要根源是政府主導型的經濟增長方式。從實踐看，政府主導的增長方式不僅未有重大改變，還有所強化，市場在資源配置中的基礎性作用有減弱的趨勢。

三是權力運行與權力約束的失衡。經濟社會發展領域諸多深層次矛盾問題和多方面的結構性失衡，根植于權力結構失衡。“官本位”思潮泛濫和人民群眾的選舉權、參與權、知情權、表達權、監督權難以充分保障，人民群眾的基本權利難以得到尊重；社會公平正義和人民當家做主的社會主義核心價值難以落實，人民群眾的政治參與熱情受到制約；公共政策質量不高，政府公信力受損；權力結構不合理、運行效率低、制衡機制乏力，政府權力部門化、部門權力個人化、個人權力商品化，體制和制度性腐敗久治不絕。

走向公平可持續的市場經濟

中國經濟時報：您認為怎樣才能形成公平分配的格局？哪些領域和環節的改革急需實現突破？

遲福林：今年的《政府工作報告》提出的改革重點領域和關鍵環節的“五個理順”比較準確地把握了我國新階段公平可持續發展面臨的深層次、結構性、體制性矛盾，為部署新階段改革提出了新的要求。落實“五個理順”，重要的在于把握收入分配體制、國有資本配置、資源要素價格、基本公共服務均等化、財稅體制等重點領域和關鍵環節的改革，使改革在破題消費主導的經濟轉型中扮演重要的角色。

具體來說，我認為有三個改變：

一是改變國民收入分配格局。首先，需要以民富優先破題收入分配改革。未來5—10年，我國消費主導的經濟轉型，基礎和前提都在于提升城鄉居民的消費能力。這就需要確立民富優先的發展導向，加快推進以民富優先為導向的收入分配改革，構建民富優先發展的體制機制。第一，加大國民收入分配結構調整力度，明顯提高勞動報酬在國民收入分配中的比重；第二，加快推進農民工市民化進程，盡快讓農民工成為歷史；第三，加快城鄉基本公共服務均等化進程，切實改善民生。未來一、兩年，能否以民富優先破題收入分配改革，對消費主導的轉型具有牽動全局的決定性影響。

其次，需要著力提高中等收入群體的比重。我國中等收入群體的人數少、比重低，目前只有20%左右；更重要的是，擴大中等收入群體的相關政策和制度安排嚴重缺失，很難支撐消費主導的經濟轉型。這就需要盡快形成中等收入群體快速發展的政策體系和制度環境，并努力在未來10年每年提高2個百分點，爭取到2020年中等收入群體比重達到40%左右。在城市化和服務業發展快速推進的大背景下，實現這個目標是有可能性的。有研究預測，2025年我國的中等收入群體有可能達到5.2億人。在我看來，關鍵是要有實實在在的措施。例如：第一，改革制約擴大中等收入群體的稅制結構，對城鄉居民實施全面的結構性減稅，使國民財富更多地向居民傾斜；第二，加強居民財產權利保護，尤其是保障廣大農民的土地財產權益，建立土地增值收益的公平分享機制，使農村居民通過土地要素增值來積累財富。

最后，需要以公開透明為重點理順收入分配秩序。面對利益關系嚴重失衡的現狀，現在到了以更大的決心和魄力推進財產公開透明的時候了：第一，盡快建立居民收入登記制度與完善的納稅申報制度，爭取“十二五”末期覆蓋所有的城鎮居民，2020年覆蓋所有的城鄉居民；第二，創造條件，逐步推進官員財產公開；第三，“十二五”全面實現財政預決算的公開透明。

二是改變國有資本配置格局。首先，需要確立公益性的戰略目標。毫無疑問，這些年在做大國有資本方面取得重要成績，對此需要充分肯定。但是，國有資本運營缺乏應有的公益性、盈利性國有資本的收租分紅比例明顯偏低，也是不可忽視的突出問題。從公共產品短缺的基本國情出發，建議把公益性作為國有資本戰略性調整的目標和重點。這是因為：第一，國有資本不能等同于一般的社會資本，哪里有盈利就往哪里去；第二，把公益性作為優化國有資本配置的戰略目標，有利于經濟結構調整，有利于消費主導的經濟轉型；第三，把國有資本主要配置在公益性領域，是進入公共產品短缺時代、社會需求結構變化升級的客觀要求；第四，把國有資本主要配置在公益性領域，就是把國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。這不是削弱而是在強化國有經濟的主導地位和控制力。

其次，加快實現國有資本的公益性回歸。主要建議是：第一，適應國家產業結構轉型升級的要求，調整投資結構，使新增國有資本投資主要配置在自然壟斷領域、公共產品領域、以及事關國計民生和國家安全的戰略性領域；第二，國有資本逐步從一般競爭性領域退出，重點轉移到公共產品領域；第三，把競爭性領域的國有資本，集中配置在事關中長期國民經濟持續快速增長的能源、資源和高科技等新興戰略產業，充分發揮國有資本的優勢，參與更高層次的國際競爭，以提升國家競爭力；第四，對確有必要保留在其他競爭性領域的國有資本，要逐步提高收租分紅比例，并將收租分紅收益主要投入到社會公益領域，使城鄉居民直接受益。

最后，需要加快壟斷行業改革。以電力改革為例，早在2002年，“廠網分開”改革方案就已提出：電網屬于自然壟斷領域，由國有資本主導；電廠屬于競爭性領域，可以放開市場、引入競爭。但至今尚未形成“競價入網”機制，使得電力生產環節的競爭秩序遲遲沒有建立起來。今天，強調把國有資本主要配置在公益性領域，重要的目的是通過打破壟斷，形成公平競爭的市場環境，從而促進優勝劣汰。推進壟斷行業改革、改變國有資本配置格局的具體建議是：第一，對改革嚴重滯后的鐵路、鹽業等行業，盡快實現政企分開、政資分開；第二，對電力、電信、石油、民航、郵政等行業，應將自然壟斷和競爭環節切實分開，在自然壟斷環節強調國有資本主導，在競爭性環節對民營經濟放開；第三，對城市公用事業，要盡快健全特許經營制度，形成合理的價格形成機制，積極引導社會資本參與。以破除行政壟斷為重點，深入推進國有資本有進有退的戰略性調整，在提升國有資本配置公益性的同時，擴大民營經濟的發展空間，為民營經濟提供公平的市場競爭環境。

三是改變政府主導的增長方式。政府主導型增長方式是市場經濟體制建立過程的產物和過渡性體制安排，適應了經濟起飛的客觀需求。問題在于，這種增長方式過度倚重行政力量，限制市場作用，追求經濟總量的擴大，忽視公平可持續發展。不改變政府主導，難以充分發揮市場配置資源的基礎性作用；難以改變總量擴張型的增長模式。就是說，加快經濟發展方式轉變，走向公平可持續發展，需要盡快改變政府主導的增長方式。當前，尤其需要調整優化投資結構。從短期看，投資對保增長是重要的。從中長期看，投資只有適應社會需求結構的變化，才能有效地轉化為消費，才能形成巨大的內在增長動力。這就需要把投資有機地融入到消費主導的轉型進程中。市場經濟的實踐一再說明，經濟結構轉型、投資結構優化，是市場機制發揮作用的產物，而不主要是行政干預的結果。現實的突出問題在于，政府主導的增長方式，過于依賴投資，過于依賴資源能源消耗、過于偏向重化工業，導致投資結構扭曲，難以適應社會需求結構的變化。這種政府主導的投資增長主要依賴行政力量的推動，是不可持續的。應以社會需求結構的變化為導向，利用市場機制調整優化投資結構，以在短期保持一定投資規模的同時，為中長期走向消費主導奠定基礎、創造條件。

自1992年中共十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標之后，我國經過20年的努力探索，初步建立了市場經濟體制，推動并實現了經濟的長期快速增長。與此同時，20年來也積累了某些不公平不可持續的體制性、結構性的突出矛盾。今天，我國的轉型與改革到了一個新的歷史轉折點，迫切要求市場化改革導向的戰略性轉變，走向公平可持續的市場經濟。實現這一轉變，決定著我國轉型與改革的成敗，決定著我國中長期的經濟增長前景。